济宁市城区土地储备制度研究

摘 要：本文以山东省济宁市城区土地储备开发模式为研究对象，采用理论分析与实证分析相结合的方法，研究我国城市土地储备的理论问题、管理模式以及存在的问题等，为政府的相关决策提供依据和建议。

关键词：土地储备；济宁市；政府调控

引言

土地储备最早起源于1896年的荷兰，20世纪80年代初期香港实行土地储备制度，1996年上海进行土地储备试点工作，此后各地城市也纷纷推行土地储备制度，并在实践中加强理论研究，不断完善城市土地收购制度的运作模式。由于不同城市实际情况不同，各地建立城市土地收购储备制度的功能定位和目标也不同，实际运作模式也有所不同。综合分析目前国内正在实施的城市土地收购储备的运作模式及机构设置特点，可以分为市场主导型、政府主导型和市场政府混合型三种模式。

1 研究区概况

济宁市位于山东省西南部，地处鲁苏豫皖四省结合部，东经115°52′-117°36′，北纬34°26′-35°57′。东连临沂，西接菏泽，南邻枣庄市和江苏省徐州市，北面与泰安市交界；南北长167千米，东西宽158千米，总面积11，194.27平方千米，约占全省总面积的7.13%。属鲁南泰沂低山丘陵与鲁西南黄淮海平原交接地带，地质构造上属华北地区鲁西南断块凹陷区。全市地形以平原洼地为主，地势东高西低，地貌较为复杂。

2 研究方法

本文以城市经济学、土地经济学、发展经济学的理论为基础，结合我国土地所有权的二元结构和土地使用权的历史遗留问题，采用理论分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的方法，研究城市土地储备的发展模式和相关政策法规方面的问题。

3 济宁市城市土地储备运作过程

济宁市城区内的所有土地储备工作以济宁市土地储备中心为主，各区政府、管委会、各相关部门密切配合，实行统一收储、统一规划、统一开发、统一融资、统一出让的“五统一”土地储备管理模式。济宁市城市规划区范围内所有拟储备地块，均纳入市级土地储备库。实行先储后供、收供分离的土地储备和供应模式。在总结经验和协调相关部门关系的基础上，济宁市政府初步规范了土地储备体系的运作模式和程序，大致分为土地收储、收储土地管理和土地供应准备、土地出让三个阶段。

3.1 土地收储

土地收储范围为：1）经认定为闲置土地且闲置时间超过两年的土地；2）土地出让等有偿使用合同约定的建设用地使用权期限届满且建设用地使用权人未申请续期或申请续期未获批准的土地；3）济宁市城区范围内所有行政机关、事业单位、破产企业和其他划拨土地使用者，因城市规划调整、迁移、解散、撤销、破产等原因不再使用的土地；4）以出让、租赁等有偿使用方式使用的国有建设用地使用权，土地使用者申请收购、有偿收回的土地；5）以出让、租赁等有偿使用方式使用土地的土地使用者，因城市规划调整、迁移等原因不能再使用的土地；6）以划拨方式取得土地使用权的工业企业，经市政府批准实施“退城进园”的土地；7）以出让方式取得土地使用权的工业企业，经市政府批准实施“退城进园”的土地；8）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；9）政府依法实施国有土地上房屋征收后取得的国有土地。

3.2 收储土地管理和土地供应准备

完成土地征收的集体土地、依法收回、收购的国有土地、完成房屋征收的国有土地及其他可纳入储备的土地，在土地供应前由具体组织实施土地收储工作的单位负责管护、承担管护费用、处理管护期间发生的一切问题。具体组织实施土地收储工作的单位可临时利用管护土地，但不得修建永久性建筑物。在土地供应前应进行土地权属调查。对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可直接申请办理土地登记手续。纳入政府土地储备库的土地即为具备土地供应条件的土地。

3.3 土地出让

具备土地供应条件的土地，可根据年度土地供应计划实施土地出让。济宁市城区内的土地出让由市土地储备运营工作领导小组会议和市局建设项目会审会议进行决策。土地出让分为协议出让和招标拍卖挂牌出让。

4 结果与分析

目前，有关济宁市城市土地储备的理论研究较少，对土地储备的功能、理论基础与运行机理等理论问题的认识不够全面与深入，来自于其它相关学科的研究也较少。在实际运作过程中，也存在着一些问题：（1）法律法规不健全；（2）土地储备机制的有效运作缺乏相关部门的积极配合和支持；（3）资金筹措、资金运用和风险控制机制有待完善。

4.1 土地经营领导机制不健全

目前，全市市县政府行政首长负责的土地决策机构还未建立起来。以行政首长为考核对象的土地经营目标考核和问责机制还没有建立，土地经营的宏观政策保障体系尚未完善，部门分割、政出多门的现象依然存在，部门之间、市区之间良好的协调配合机制尚未形成，土地经营的规划、计划等宏观管理机制有待建立。

4.2 集中统一的收储经营体制不健全

政府高度垄断土地供应，集中统一管理制度和“一个渠道进、一个池子蓄、一个口子出”的经营管理模式还没有建立起来，多头供地现象突出。土地市场运作融资功能和法人资格还不到位，资金运作环节多，效率低，效益低。征地拆迁的属地化管理体系尚未建立起来，拆迁难度大，造成土地收储规模小。市区土地收益分配体系还没有建立起来。土地市场的信息披露和公开化程度低，土地市场的服务功能不完善，土地有形市场尚未完全建立，仅有招拍挂的土地进入了土地有形市场。

4.3 土地市场监管机制不健全

监管制约机制还没有建立起来，各类用地的批后监管没有到位，土地供应不规范的现象依然存在，土地巡查制度没有落实到位，土地非法交易特别是集体土地非法入市的问题还非常突出，违章建设、非法建设屡禁不止，土地收益流失问题还没有从根本上遏止。

5 结论与讨论

5.1 法定土地储备开发模式

我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的出台，为土地储备制度的建立提供了法律依据，但在土地储备制度的具体运行操作上，法律体系还不够健全，对土地储备机构的强制收购和优先购买权缺乏详细的规定，一些城市只能通过地方行政政策来限制土地协议转让，并规定储备机构拥有土地的强制优先收购权。为了使土地储备顺利实施，立法机构必须制定颁布一系列法律加以配合，加强相关法律法规体系的建设，保证土地储备正常运行。

5.2 创新融资渠道

随着城市化进程的加快，全国各地的土地储备机构都承担了大量的土地融资和土地征收出让业务。当前各地土地收购储备资金，大部分依赖银行贷款，且所占比例相当高，一些城市的贷款比例已经高达95%。城市土地储备机制的运行必须以连续的资金流为保证，但传统融资渠道，如财政拨款和银行贷款已不能满足当前城市土地整理及开发中巨大的资金需求。要大力创新城市土地储备制度融资渠道，以加强土地储备机构抵御各方面风险的能力。

5.3 科学规范的城市土地储备管理模式

优化土地储备管理系统的结构，通过代理经营方式实现土地储备经营主体实体化，完善土地储备发展公司的运作模式，法定针对不同储备对象采用不同的储备方式，尽量缩短实物储备的周期。

参考文献：

[1] 冷宏志，宫玉泉.建立土地收购储备制度垄断存量土地供应〔M〕.北京：地质出版社.

[2] 崔永亮.我国城市土地储备制度运行中存在的风险及对策[J] .国土经济，2003（12）.

[3] 孙红亮.中国土地收购储备制度研究[M].华中师范大学，2003.

[4] 章福生.土地储备制度的建立与运行[D].重庆大学，2001.