中国的转移支付制度与地区公共服务均等化

摘要：政府间财政转移支付是实现地区公共服务均等化的重要制度保障，而公共服务均等化是转移支付制度的目标。根据国际上通行的转移支付方式和我国转移支付制度的运行效果，当前，我们应弱化、取消非规范性、非均等化的转移支付形式，扩大一般性转移支付规模，建立一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

关键词：转移支付制度；公共服务均等化；财政能力均等化

作者简介：陈颂东(1970-)，男，河南尉氏人，经济学博士，中国社会科学院财贸所博士后研究人员，主要从事财税理论与政策研究。

中图分类号：F120　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2008)01-0020-04　收稿日期：2007-11-21

公共服务均等化是指人们共同享用政府提供的均等化的公共服务，不因性别、年龄、地位、民族等而有所差别。人们总是分布在一定的地区，因而公共服务的均等化问题就转化为地区公共服务的均等化问题，而地区公共服务的均等化需要地区财政能力的均等化来实现。1994年的分税制改革迅速提高了财政集中度和中央财政收入比重，但却没能实现地区之间财政能力的均等化。作为分税制组成部分的财政转移制度，由于对既得利益的维护，反而使地区财政能力差距扩大进而强化了地区公共服务的非均等，税收返还和所得税基数返还使富者越富、穷者越穷。转移支付还夹杂着原财政包干体制的因素，体制补助明显维持了原体制的利益分配格局。结算补助是体制外补助，与转移支付无关，却抵消了财税制度改革的地区均等化效应。民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付(一般性转移支付除外)是缓解体制矛盾的产物，属于过渡性、专项性的应急措施。配套专项转移支付加剧了地区之间公共服务的不平衡。因此，为了增强转移支付的地区均等化效果，必须调整现行转移支付的规模和结构，减少或者取消非均等化的转移支付形式，增加一般性转移支付的规模，最终建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付制度，实现转移支付的规范化。

一、中国区域公共服务非均等化的描述

1994年分税制财政体制改革以来，全国各地区财政能力不断增强，公共服务水平有所提高，但是东北部、东中西部地区公共服务的差距并没有相应缩小。特别是1998年国家实施西部大开发战略和2002年中央明确提出振兴东北老工业基地以后，中西部地区、尤其是中部地区在提供公共服务能力方面没有明显改善，致使地区间公共服务差距有扩大趋势。

(一)各地区人均支出水平的比较。就人均教育事业费而言，中西部比较低，中部最低。1998年中部、西部为66.99元和80.33元，分别为最高水平东部的29.48％和35.35％，东中部绝对差为160.28元。2005年中部、西部为209.25元和250.28元，分别为最高水平东部的54.84％和65.59％，东、中部绝对差为172.32元，呈扩大趋势。就人均卫生事业费而言，1998年中部、东北部比较低，中部最低。中部、东北部分别为19.82元和33.71元，占最高地区西部的39.05％和66.42％。2005年中西部比较低，中部最低。中、西部分别为48.99元和74.78元，占最高水平东部的46.29％和70.65％。就人均行政管理费而言，1998年中部、东北部比较低，中部最低。中部、东北部分别为44.08元和56.02元，占最高水平东部的65.1％和82.74％，中部与东部绝对差为23.63元。2005年中、西部比较低，中部最低。中、西部分别为141.15元和189.08元，占最高水平东部的63.23％和84.7l％，中、东部绝对差为82.07元，呈扩大趋势。

(二)各地区人均支出与全国平均水平的比较。1998年全国人均教育费、卫生费和行政管理费支出分别为97.82元、32.55元和56.64元。中西部人均教育事业费支出低于全国平均水平，分别是全国平均水平的68.48％和82.12％，中部最低。中部人均卫生费支出低于全国平均水平，只有平均水平的60.89％。人均行政管理费支出也只有中部低于全国平均水平，只占平均水平的77.82％。

2005年，全国人均教育费、卫生费和行政管理费支出分别为285.26元、77.67元和185.02元。中西部和东北部地区人均教育费支出低于全国平均水平，分别占平均水平的73.35％、87.74％和96.14％，中部最低。中西部和东北部地区人均卫生费支出也低于全国平均水平，分别占平均水平的63.08％、96.28％和99.42％，中部最低。人均行政管理费支出只有中部低于全国平均水平，为平均水平的76.29％。

总之，尽管各地区人均各项支出水平2005年比1998年都有大幅度增加，但无论是各地区人均支出水平的比较，还是地区人均支出与全国平均水平的比较，中西部地区、特别是中部地区人均支出数额都明显落后于东北部尤其是东部地区，中部与东部人均教育费和人均行政管理费差距有扩大趋势。

二、中国区域财政能力非均等化的度量

财政是政府提供公共服务的重要手段，是实现政府职能的物质载体。地区间公共服务水平差距尽管有经济发展水平、土地面积、人口、自然条件等多方面的影响因素，但地区间财政能力的差异却是最重要的原因。现以财政能力变异系数和基尼系数度量地区财政能力的差异。

(一)变异系数。人均财政能力变异系数：人均财政能力的标准差/人均财政能力平均数。由于各省人口差异较大，在计算标准差时以各省人口比重为权数，以加权变异系数分析地区间财政收支差异(马海涛，2006)。财政收入指地区的一般预算收入，财政支出指一般预算支出。人均财政收支变异系数结果见表1。

1　从人均财政收入的变异系数来看，分税制前的1991年～1993年该系数有下降趋势，1993年为71.56％；分税制后呈上升趋势，从1994年的77.6％逐步上升到2003年的97.29％。这表明分税制后地区间财政能力差异不但没有缩小，反而有不断扩大的趋势。

2　从人均财政支出的变异系数来看，1991年～1993年该系数有略微上升趋势，1993年为52.54％；1994年～2003年呈波动性增长态势，从1994年的56.1％增加到2003年的64.8％。这说明转移支付制度并没有起到横向财政均等化的作用，并没能抑制地区间财政能力差异扩大的势头。

3　从转移支付的绩效分析，1991年～1993年均等化程度下降。1994年～2003年的10年间，有6年的人均财政收入变异系数和人均财政支出变异系数的差额高于1993年的19.02％，转移支付具有均等化效果，其余年份没有均等效应。2001年～2003年间转移支付的效果比较显著，2002年效果

最好，2003年却有下降。2002年之所以为34.83％，原因是当年开始实行一般性转移支付制度。

(二)基尼系数。为了进一步检验2001年～2003年转移支付的横向效果，不妨再计算人均国内生产总值、转移支付前后的人均财政收入、人均财政支出的基尼系数(王小朋。2005)(见表2)。

1　从纵向来看，2001年～2003年人均国内生产总值基尼系数由0.34上升到0.355，说明地区间经济发展差距并没有因转移支付的实施、公共服务的改善而缩小。转移支付前的人均财政收入基尼系数2002年比2001年下降了0.063，2003年比2002年又上升了0.112，人均财政收入的不平等程度增加了。转移支付后的人均财政收入基尼系数逐年降低。人均财政支出基尼系数2002年上升，2003年下降，稳定性比较差。但是，转移支付前后的人均财政收入和人均财政支出均在0.4以上，各地财政能力处于非常不平等状态。

2　从横向来看，2001、2002年转移支付后人均财政收入相对于转移支付前不平等程度扩大，2003年均衡性增加。各年人均财政支出相对于转移支付后人均财政收入均等化程度下降，说明转移支付以外的其他财政收入扩大了地区之间财政能力的不平等。

(三)变异系数和基尼系数的比较。用变异系数计算的人均财政收入和人均财政支出反映了转移支付制度横向均等化的效果不明显，甚至有扩大地区差距的负面效果，至少没有遏制地区间不平等扩大的趋势，尽管进入2001年以后均等效果比以前有所好转。用基尼系数度量的人均财政收支2001年～2003年尽管有所波动，但其数值均高于0.4，并且人均GDP基尼系数呈上升趋势，说明地区不平等的趋势并没有逆转。总之，转移支付制度虽有横向平衡效应，但作用微弱。

三、现行转移支付制度的均等化缺陷

1994年建立财政转移支付制度的目的是实现地区间公共服务的均等化，但由于采取了维护地区既得利益的原则，现行转移支付制度对缩小地区财政能力差距收效甚微，以至于地区间公共服务的非均等化有扩大趋势。

(一)转移支付的效率分析。为了查找在转移支付规模不断扩大的情况下均等化效果并不理想的根源，我们运用变异系数分析各项转移支付的均等化效果。以各地现有的财政收入为基础，分别加入某项转移支付的数额，除以各地的人口，得出各地转移支付后的人均财力，再计算转移支付后的人均财力的变异系数，与各地人均财政收入的变异系数相减，得出该项转移支付的均等化效率。由于各项转移支付资金比重大小不一，必须将上述差额除以该项资金比重(见表3)。

1　增值税和消费税税收返还调节地区之间财政收入差异的效果是最差的。2002年它占转移支付资金的比重高达0.328，仅使变异系数下降0.042，效率只有0.128。所得税税收返还扩大了地区财力差距。2002年它占转移支付资金的0.081，却使变异系数上升0.007，效率为一0.086。这两项转移支付维护了各地的既得利益，使富者越富、穷者越穷，调节地区之间财力差距的功能最差。

2　一般性转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付和调整工资转移支付的效率都超过1，调节地区差异的效果显著，是体现公平的转移支付。

3　体制补助、专项补助、国债补助、结算补助、调整收入任务补助和其他补助的横向均等化效果也比较明显，其效率均超过0.5。

(二)转移支付的结构分析。为了进一步探究转移支付横向均等化效果不理想的原因，需要再分析各项转移支付资金所占的比重及其变化情况(见表4)。

1　公平性最差的增值税和消费税税收返还2000年～2003年占整个转移支付资金的比重虽逐年下降，但却稳居首位，平均为37.21％。

2　公平性最好的一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付所占比重合计仅为15.41％。

3　国债补助、专项补助、结算补助、调整收入任务补助、体制补助、其他补助所占比重合计为52.62％。

由此可见，转移支付制度并未发挥应有的横向均等化作用，这与维护既得利益的税收返还、所得税基数返还所占比重较大有关，与中央财政收入增量中用于均等化效果显著的一般性转移支付资金比重太小有关。

四、实现地区公共服务均等化的转移支付制度：规模调整和结构优化

要实现地区之间公共服务的均等化，必须缩小地区财政能力的差异，优化财政资源的空间配置结构。合理的转移支付结构能保证各地区一般预算收入既定的情况下实现地区间财政能力进而公共服务的均等化，而我国现行的转移支付制度各组成部分的结构安排却背离了转移支付制度地区均等化的初衷。因此，应整合现行的税收返还与体制补助、财力性转移支付和专项转移支付为一般性转移支付和专项转移支付，实现转移支付方式的结构转换和规模调整，以增强转移支付制度的地区公共服务均等化效果。

(一)规范转移支付方式。根据国际上的通行做法，规范的转移支付方式主要有两类：一类是不指定用途的转移支付，相当于我国财力性转移支付中的一般性转移支付；另一类是指定用途的转移支付，基本相当于我国的专项转移支付。我国的专项财力性转移支付是介于一般性转移支付和专项转移支付之间的转移支付形式。尽管受历史、经济和自然等多种因素的影响，有的国家以专项转移支付为主，如美国；有的以一般性转移支付为主，如澳大利亚、加拿大和德国等，但总的说来，世界各国基本上实行以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付模式。而我国的财力性转移支付确实具有中国特色，但却容易混淆财政资金的支配权(倪红日，2007)，因而有必要对现行的转移支付形式归纳分类，调整组合，统一归并为规范的一般性转移支付和专项转移支付，以体现转移支付形式的特征，更好地实现转移支付地区公共服务均等化的目标。

(二)扩大一般性转移支付的规模。首先，将体制补助并入一般性转移支付。体制补助是原财政包干体制遗留下来的补助形式，包括定额上解、定额补助和总额分成(1995年取消)。它的设置是为了缩小地区之间的差异，对富裕地区上解，对贫困地区补助。从上述分析可以看出，其转移支付效率2002年为0.824，均等化效果比较明显。从实际执行结果来看，其地区间财政能力均等化的目的得以实现。如2002年体制上解规模最大的上海市为120亿元，其次江苏省是80.72亿元；体制补助规模最大的西藏自治区为34.80亿元，其次新疆维吾尔自治区是19.37亿元(宋超、绍智，2005)。再如，接受定额补助的18个省、自治区，基本上都是贫困地区，有8个是少数民族地区(江孝感等，1999)。虽然体制补助地区均等

化的效果比较好，但其计算没有采用标准化方法，很不规范。体制补助与上解地区和数额多年基本没有变化，维护了既得利益，有失公平，因此有必要将其并入一般性转移支付，实现公平与效率。同时，由于它在2000年～2003年仅占转移支付的1.96％，并且具有地区均等化的作用，不可能因其调整而引起地区利益的过大改变，因而改革的阻力比较小。

其次，将除结算补助以外的财力性转移支付并入一般性转移支付。民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、调整收入任务补助(县乡财政奖补转移支付)和其他补助都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的，或者说是缓解体制矛盾的产物，但也有专门的用途，地方可以按照相关规定统筹安排和使用资金，因此，具有专项转移支付的特征。但是，这些资金在使用上主要向中西部地区倾斜，用于弥补地方财力不足，在使用上没有具体严格的规定，其计算也采用标准化的方法，因而，又具有一般性转移支付的性质。从执行情况来看，其转移支付效率均在0.6～1.2，均等化的效果比较明显。有鉴于此，将其整合为一般性转移支付是适宜的。

再次，将缩小税收返还和所得税基数返还规模腾出的资金纳入一般性转移支付。税收返还和所得税基数返还都属于维护地方既得利益的转移支付形式，是中央为了分税制改革顺利实施而进行的策略性制度安排，目的是通过税收增量中央分成比例的逐步提高增加中央的可支配财力，消除旧体制的痕迹。从运行情况来看，税收返还占转移支付的比重逐年降低，但还稳居第一，有固化趋势，所得税基数返还有上升趋势。因此，稳妥的办法是逐步降低税收返还和所得税基数返还地方的分成比例，缩小税收返还和所得税基数返还规模，扩大一般性转移支付的资金来源，实现新旧体制的平稳过渡，避免造成大的震动。

最后，将取消结算补助后的资金纳入一般性转移支付。结算补助是中央财政对地方财政的体制外补助。中央财政在财政年度结束后要与地方财政发生结算关系，一是财产的所有权在中央和地方之间发生了变化进行的结算；二是中央的政策影响地方的税收分享基数进而减少其财政能力而对其进行的补助。当前和今后一个时期，分税制改革的目的主要是调整地区利益格局，增强落后地区的财政能力，实现地区之间公共服务的均等化，尽快缩小地区经济社会发展差距。然而，结算补助必将抵消为追求地区财政能力均等而进行的财政体制改革的效果，使调整财政体制的努力大打折扣。因而，取消结算补助，将腾出的资金纳入一般性转移支付是必要的。

(二)控制专项转移支付的规模。专项转移支付是按照政府间支出责任的划分，由上级政府对委托事项、共同事务以及符合上级政府政策导向的地方政府给予的补助，具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征。社会保障支出、科技支出、教育支出、医疗卫生支出、一般性扶贫支出等不具有专项转移支付的特征，应将其并入一般性转移支付(安体富、任强，2007)。

从执行情况来看，专项转移支付地区均等化效果比较显著，如2002年转移支付系数为0.773，但主要是非配套专项转移支付起的作用。对于配套专项转移支付，由于一些财政困难地区资金难以配套、得不到转移支付资金，而财政富裕地区资金充足能够配套、容易得到转移支付资金，配套专项转移支付反而扩大了地区公共服务的非均等化。因此，减少配套专项转移支付势在必行。