完善政府间转移支付制度的几点建议

摘 要：转移支付制度是平衡政府间财政分配关系的主要方式，目标是实现地区间公共服务均等化。经过二十余年的发展，我国的转移支付制度在推动经济社会改革和发展、维护社会稳定和民族团结方面起到了显著作用。本文主要分析了我国现行转移支付制度存在的问题，针对转移支付制度不完善的地方做出合理建议。

关键词：转移支付制度；问题；建议

转移支付制度作为均衡不同级别财政主体间收支规模的预算调节制度，由于能够对中央政府和地方政府、地方政府之间的分配关系进行合理调节，因此其最为重要的一个作用就是促进地区之间发展的平衡性。随着政府体制改革的不断深化，对政府间财政转移支付制度的完善成为了当前的一项重要任务。

1 我国现行转移支付制度仍存在的问题

1.1 转移支付资金的分配标准不科学

我国的转移支付制度由一般性转移支付、专项转移支付和税收返还构成。在转移支付的实施过程中，只有一般性转移支付采用了比较规范的计算方法，即依据各地区的实际情况，以特定公式及标准财政收支差额作为依据进行测算，以此来决定转移支付资金的分配。而上级政府在考虑对下级专项转移支付的分配数额时，难以避免的会受到人情因素的影响，人为干扰因素在决策的过程中掺入过多，资金分配公正性难以得到有效保证，政策目标难以实现。税收返还采取了保护地方既得利益的因素法，税收返还数额以1993年为基础，按照与各地增值税和消费税增长率1：0.3的比率递增。这样的计算方法明显缺乏客观性，直接导致了富裕的地区更加富裕、贫困的地区难以脱离困境，加剧了各地经济社会发展不平衡的状况。

1.2 转移支付的形式单一

按照转移支付的方法来划分，转移支付制度分为横向转移支付和纵向转移支付。在我们国家目前的转移支付制度中，只有地方政府间的对口支援能够部分体现出横向转移支付的性质，但是这种转移支付不具备公式化和法制化的特性，反之具有明显的中央政策导向性，不符合严格意义上的横向转移支付制度的特征。因此，按照目前情况来讲，我国的转移支付模式仍然十分单一，主要采取纵向模式，这样只能够解决上级政府与下级政府间财力不平衡的问题，而对区域之间的财力不平衡则无能为力，以此无法实现公共服务均等化的目标。

1.3 转移支付的结构不合理

一方面，和我国规模庞大的专项转移支付相比，一般性转移支付在转移支付的总体规模中所占的比例较低；另一方面，税收返还在转移支付的总体规模中所占的比例过大，直接导致地区之间的财力更加不平衡。

1.4 转移支付制度的监管机制不够健全

目前，在有关规范转移支付制度的法制建设方面，我们国家缺乏专门的转移支付法，以法律为基础需要完善的方面还有很多。现行的监督约束机制不够健全，由于没有有效的监督和管理，存在着很多地方政府将转移支付资金挤占、截留的情况，这就使得转移支付难以实现预定目标。

2 完善政府间转移支付制度的建议

2.1 规范转移支付制度，建立专项法律法规

目前，我国的法制建设仍不够健全，尚未建立具有统一性的转移支付相关法律，现有的转移支付制度缺乏规范性的一个重要的原因就是无法可依，没有令人信服的统一的衡量标准。因此，尽快制定《财政转移支付法》，以法律的形式规范政府间的转移支付行为，提高转移支付资金的使用效率，降低各种人为因素对转移支付决策的负面影响，已经迫在眉睫。立法的具体内容应该包括：转移支付的标准、方法、模式及原则；制度规则和执行机制的标准；各行为主体的法律责任；项目实施中的阶段性评估与项目退出机制。

2.2 创新转移支付模式

未来，建议在实现政府间事权和财权明确划分的前提下，推行纵向与横向转移支付结合的转移支付模式。在我国目前的中央财政能力有限的情况下，要改变以往只依赖上级政府对下级政府纵向转移支付的单一方式，发展地区间的横向转移支付，要将地区间的横向转移支付由中央的政策导向行为，转变为常态化的、法制化的转移支付形式。即推行纵向与横向转移支付结合的模式。实现这种纵横结合的模式，更加有利于减小地区之间的贫富差距以及经济发展水平的差异，达到地区之间财力分配的合理化。

2.3 规范转移支付的方法和结构

现实情况是，我国现在的转移支付方法繁多，转移支付形式错综复杂、混乱不堪，而且大部分转移支付项目的设计缺乏退出机制，成为日后制度改革的障碍。这不仅导致转移支付资金安排出现各种各样的问题，而且在此基础上产生了很多既得利益，既得利益的存在阻碍了下一步的改革，以致形成恶性循环，严重阻碍了改革的进一步深入。因此，国家需要将不合时宜、种类繁多的转移支付方法，进行更具条理性的清理、简化，将其整合为一般性转移支付和专项转移支付，以保证转移支付资金的使用效率，确保转移支付制度能在经济社会的发展中发挥应有的作用。

在重构转移支付体系的过程中，我们必须改变思想，明确转移支付制度实施的主要目的在于坚持合理与平等的基础上对地区间财力进行均衡分配。所以，在调整转移支付的结构时，一方面应不断提高一般性转移支付的所占比例，均衡地区间的财力水平，另一方面尽量减小不具备均等化性质的专项转移支付和税收返还的占比。

2.4 加强对转移支付制度的管理、监督和评价

2.4.1 规范转移支付的操作程序。设立由中央部委、中央及地方政府的工作人员共同组成的转移支付委员会，在宏观层面对转移支付制度进行共同管理。这样的委员会成员之间可以互相监督，实现了转移支付各主体之间的互相制衡。事实上，只有地方政府能够有效参与转移支付决策，才能对中央部委的决策行为形成约束。地方政府能够公开表达对转移支付的需求，从而能够提高资金配置效率，避免因为信息不对称而造成的资源浪费。

2.4.2 信息公开，加强监督。实践经验证明，在现行体制下，无论是立法、司法还是审计机构，都没能够对转移支付的分配过程形成真正有效的监督。即使审计机构每年都对转移支付进行审计，并且公开暴露了诸多问题，但也没有主要领导为此付出代价，甚至有的曝光的问题也没有得到彻底整改。所以，未来所有转移支付项目的分配方法和分配结果必须向社会公开，接受社会、媒体和人民的监督。只有以强制信息公开的方式让分配过程和结果透明化，中央部委和地方政府互相监督，人民群众全面监督，才能形成对转移支付制度的真正约束。

2.4.3 对考核标准和惩罚体系修订。虽然我国的中央财政收入规模，与地方收入相比，在不断的增加，但中央拨放给地方政府的转移支付资金规模也发展迅猛。在如此大的投入力度下，中央政府和地方政府自然十分重视转移支付，关注这项工作究竟能否发挥出预期效果。但是，目前的转移支付制度，只建立了项目设置前的可行性评估机制，并没有建立事后评价机制，这使得很多项目的实施效果难以估计，从而使得部分项目长期处于效益不佳的状态。所以，为了解决这个难题，对转移支付项目要时时跟进，对其进行阶段性的检查与评估。通过动态评估，及时削减不合时宜的项目，设置新项目，使转移支付结构处于不断优化之中。同时建议调整政绩考核和晋升机制，以约束项目管理者的行为，提高资金的使用效率，充分发挥转移支付的经济和社会效益。

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