非理性征地补偿的制度诱因

[摘要]我国现行征地补偿的非理性来自征地制度本身：征地补偿原则回避被征土地的真实价值，不符合“等价交换”的市场规则；征地补偿依据掩盖土地的预期收益并使补偿趋于最小化；征地补偿方法缺少科学的理论基础，使政府定价成为现实。因此。只有重新构建适应市场经济的征地制度框架，才有可能使征地补偿回归理性。

[关键词]征地补偿；非理性；制度诱因

[中图分类号]F301.3　[文献标识码]A　[文章编号]1 002-736X(2009)05-0007-03

2008年10月12日闭幕的中共十七届三中全会审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，将农地制度改革作为下一步农村改革的首要任务，提出改革征地制度，完善征地补偿机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场等重要议题，这标志着我国征地制度改革即将进入一个新的历史时期。回望改革开放30年，我国征地制度经历了多次改革和调整，目的在于使计划经济体制下产生的征地制度适应市场经济的需要。然而，这些改革并没有取得预期的效果。譬如，中央政府多次提高征地补偿标准，但仍然不能满足农民的实际需要，失地农民仍然是社会关注的利益受损群体；国土资源部近年出台了征地区片综合地价，但仍然没有脱离政府制定价格的基本思路，价格失真、失灵，市场不能发挥应有的作用，征地补偿仍然处于非理性阶段。究其原因，在于改革没有跳出现有的制度框架，换言之，现行征地补偿的非理性正是来自征地制度本身。因此，必须正视现行征地制度的缺陷，清除来自制度内的障碍，使征地补偿回归科学和理性。

一、现行的征地补偿原则不符合市场规则

在许多国家的征收制度中，征收与补偿往往是不可分割地被规定在一起，而且以公平补偿为核心要件，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估并补偿，因此，征收补偿通常以“公平市场价格”为补偿原则。我国现行的法律、法规并没有规定征地补偿与土地价值的关系，却在土地价值以外确立了补偿原则：保持被征地农民原有生活水平不降低。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”2004年10月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》要求：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，应增加安置补助费或从国有土地收益中予以补偿。”2006年8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》再次提出：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”据此，“保持农民原有生活水平”便成为地方政府征地补偿的原则性标准。乍看这一原则，似乎是保护农民利益，其实不然。

(一)“保持农民原有生活水平”本身就是低标准补偿

1　改革开放以来，我国经济持续、快速发展，城乡人民生活水平不断提高，国家因城市化建设征收农民土地，首先建立在农民放弃对土地的经营权的基础上。而土地是一种稀缺资源，放弃土地经营权本身就是对社会的贡献，农民理应得到相应的土地报酬，分享土地增值而带来的经济利益，这些利益体现在生活水平的变化上应当是“提高”而不是“保持”或“不降低”。

2　虽然国家要求地方政府在征地时要保证农民原有生活水平不降低，但并没有具体的量化标准，学界大多采用农民征地前后的收入与支出指标来衡量生活水平的变化。然而，这种方法的可信度并不高，因为征地后与征地前农民的收入与支出已经发生较大的变化。先看收入：土地被征前，农民每年都能取得土地收益，尽管收入不多却也细水长流；征地后，除获得一次性的货币补偿外再无土地收益，即使从事二、三产业，收入也很不确定。再看支出：土地被征前，农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后，农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女人学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。如此一来，土地被征前后农民生活水平的参照系发生了变化，城市家庭和农村家庭相比，相同数额的收入与支出所产生的效用已经大大降低，“生活水平”难以衡量补偿合理与否。

(二)农民的生活水平不能充当被征收土地的等价物

从当今市场经济的观点来看，国家建设征收、征用农民的土地，尽管是一种政府的强制行为，但给农民以合理的补偿是应该的。实际上许多国家也都是这么做的，多数国家是按照被征土地的公开市场价格或等价物进行对等补偿。如果以“等价交换”的市场规则看待我国征地补偿，人们不禁要问：“生活水平”能否充当被征收土地的等价物?二者是否等值?显然，答案是否定的，与被征土地价值对等的只能是土地的公开市场价格。所谓公开市场价格，是指在公开市场上最可能形成的价格。在公开市场上，交易双方的交易目的是最大限度地追求经济利益，并且掌握必要的市场信息，有较充裕的时间，有必要的专业知识，交易条件公开且不具有排他性。

那么，如何解释我国征地补偿要以“生活水平”为标准呢?这只能从计划经济的补偿思路中寻找答案。我国在计划经济时期否认土地的价值属性，更没有土地价格和市场规则的范畴。当时，农村集体土地实际上是准国有化的，国家征地给予农民的土地补偿是象征性的，对农民的安抚更多是依靠用地单位吸纳用工和集体内部进行土地调剂来解决。在计划经济时期，脱离土地价值的补偿是合理的，也是适用的，当然，这种损害农民利益的做法引起农民不满。为了缓解农民的对抗情绪，保持国家的政治稳定，国家提出“保持农民原有生活水平不降低”这一补偿标准，进而使征地补偿脱离土地价值有了法律依据。显然，土地的真实价值是高于按“农民原有生活水平”衡量的征地补偿数额的，其间的差额构成了中央和地方政府的土地收益。

(三)失地农民的生活水平面临事实上的下降

从统计数据来看，失地农民的生活水平非但没有保持反而降低。据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被占用前人均纯收入平均为2765元，土地被征用后人均纯收入为2739元，约下降了1％。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43％；持平的有324户，约占11％；下降的有1353户，约占46％。

二、现行的征地补偿依据不符合土地估价原理

我国现行征地补偿的依据是被征土地农业用途的收益，补偿费被限定在农

地价格范畴。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”对于农村土地而言，被征收土地的原用途多指农业用地。国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中提出的“征地统一年产值标准”和“征地区片综合地价标准”都将征地补偿限定为农业用途，规定测算“征地统一年产值标准”要在主导性农用地类别和耕作制度条件下，以前三年主要农产品平均产量、价格及相关附加收益为主要依据进行测算，测算“征地区片综合地价”要充分考虑农用地定级成果和农用地价格评估成果。

按照农业用途补偿，是沿袭了计划经济时期的思路和做法，不符合被征土地的价格形成过程。现代土地估价理论认为，土地价格要反映地价的形成规律和过程，要遵循基本的估价原理。土地估价的基本原理通常包括预期收益原理、最高最佳使用原理、替代原理、供需原理等。其中，预期原理认为土地之所以有价格，是因为土地能在未来为持有者带来源源不断的收益，如果持有者放弃土地，就意味着放弃取得未来收益流的权利。本着“对等交换”的原则，原土地所有者因出让土地所得到的报酬应相当于未来收益流的贴现值的总和。将未来收益流贴现的过程就是收益的资本化的过程。马克思也为我们提供了经典命题：“土地价格是地租的资本化”，这里的地租是土地的未来净收益。南此可见，决定土地价格的基本要素是土地的未来收益而不是过去收益。如果土地没有改变用途的预期，过去的土地收益作为未来土地收益的参考，可以用于测算土地价格。但是，当土地需要处置、面临改变用途时，其价值测算的依据应当是新用途的收益而不是过去用途的收益。这是由于土地购买者要根据未来将要取得的收益来支付地价，过去的收益对他已经没有意义。

从我国实际情况看，土地征收的过程伴随着土地用途的转换，即农业用地转变为建设用地。尽管征收之前土地用途为农业用地，但政府征收的目的是为取得建设用地，因此，政府为建设用地支付代价是理所应当的。总之，征地补偿价格应定性为建设用地价格，征地补偿的依据应是建设用地的收益。

在我国，由于农业的比较效益低，农业产值明显低于社会平均产值，因此。按照农用地产值进行补偿，是属于低价补偿，相当于国家用农业用地的价格换取建设用地。在此基础上，国家又规定了30倍的补偿上限，这无疑为国家最大限度获取农业剩余提供了法律保障。这种做法不仅掩盖了被征土地的潜在收益和真正价值，而且使农民没有参与土地增值收益的权利和机会。

三、现行的征地补偿方法缺少科学性和合理性

(一)“产值倍数法”缺少理论依据

我国现行的征地补偿费主要由土地补偿费和安置补助费组成，此外还有青苗补偿费及地上附着物补偿费。其中，土地补偿费是针对土地所有权给予的补偿，按被征收土地的亩数计算，补偿标准为征收前三年平均年产值的6-10倍；安置补助费是针对土地使用权、农民生活来源给予的补偿，按照需要安置的农业人口计算，每一个需要安置人员的补助费为土地被征收前三年平均年产值的4～6倍。在实际工作中，补偿按照如下公式计算：土地补偿费=被征地亩数×年产值×补偿倍数；安置补助费=需要安置的人数×年产值x补偿倍数(需要安置的人数=被征地数／征地前人均分配耕地数)。这种按照土地产值的倍数计算土地补偿费的“产值倍数法”具有计划经济时期的典型特征：政府定价。

1　土地的年产值由政府制定。在采用“产值倍数法”的早期，土地年产值是按照征用前三年或前五年的平均产值计算的，2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》后，年产值成为政府制定的、统一的、标准化的数据。例如，辽宁省规定征收耕地的年产值标准为：省辖市城市规划区内年产值不得低于3万元/hm²，县级城镇规划区内年产值不得低于2.25万元／hm²，其他地区不得低于1.5万元/hm²。这种“制定”的年产值虽然在一定程度上可以解决地方政府的随意性问题，增强可操作性，但却使征地补偿偏离了真实的土地收益。

2　补偿倍数由政府制定。我国征地制度确立以来，年产值的补偿倍数经历了4次调整(见表-1)，由3-5倍、2-4倍到3-6倍、6～10倍，但现今的补偿倍数仍被指责为低标准补偿倍数。人们之所以对补偿倍数提出质疑，主要在于它滞后于经济发展，是人为制定的、缺少依据的。

据考察，现行的“产值倍数法”来自于收益资本化法中的直接资本化法。直接资本化法有一种简单的地价表达方式：地价=地租×倍数。其中，倍数为土地还原利率的倒数，相当于购买土地的投资回收期，随市场土地还原利率的变化呈反方向变化。这种方法的经济含义表明，地价是资本化的地租。而我国现行的“产值倍数法”，无论是产值还是倍数都不具有经济含义，因此，这种方法既不科学也不合理。

(二)“征地区片综合地价”与市场地价相距甚远

2005年，国土资源部下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》后，新版的征地补偿标准在“征地统一年产值”标准的基础上增加了“征地区片综合地价”。所谓“征地区片综合地价”，是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。“征地区片综合地价”可采用三种方法测算：“农地价格因素修正法”、“征地案例比较法”和“年产值倍数法”，其中，与市场因素有关的只有“征地案例比较法”。这种测算方法借鉴了《城镇土地估价规程》中的“市场比较法”，通过将市场上已经发生的征地实例的补偿价格进行比较、修正，进而得出被征土地补偿价格。然而，“征地案例比较法”与“市场比较法”具有本质的不同。

1　“市场比较法”采用的基础数据是市场的交易实例的价格，通过对可比交易实例进行分析、对比、调整。最后得出的是市场价值；而“征地案例比较法”采用的基础数据是非市场化的征地案例的补偿价格，即使对其进行分析、调整、修正，最后得出的结果仍然是非市场化的政府定价。

2　“市场比较法”选取的可比实例通常要求距离估价时点不超过一年，因为超过一年的交易案例可比性较差。而“征地案例比较法”选取的征地实例多在1～3年之内，而目前区片地价更新的周期多在3～5年之间，那么，区片地价有可能保持3-8年左右的静止状态，这显然不符合市场价格的时效要求。

3　“市场比较法”要求土地估价由中立的专业估价人员模仿市场上土地价格形成过程进行测算，具有客观性和公正性；而“征地区片综合地价法”则要求地方政府(具体是县、乡政府)的职能部门组织力量操作完成，测算结果的公信力受到质疑。

综上所述，导致我国非理性征地补偿的制度诱因在于补偿原则、补偿依据和补偿方法三方面的协同作用：以“保持农民原有生活水平不降低”作为征地补偿原则，使征地补偿的价值取向脱离了土地的市场价值；“按照土地原用途补偿”将土地收益限定于低收益的农业用途，实现补偿数额最小化；“产值倍数法”和“征地区片综合地价法”使政府定价成为现实。可见，征地制度改革必须改变国家在计划经济时期留存的征地补偿指导思想，重新构建适应市场经济的制度框架，建立市场化征地补偿机制，按照现代土地估价理论建立城乡一体化的土地价格测算方法体系。只有这样，才能使征地补偿回归科学和理性。

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