美、日、印三国环境公益诉讼制度比较及借鉴

摘 要 本文首先对环境公益诉讼进行概括性介绍，然后对美、日、印三国的环境公益诉讼进行考察及介绍相关制度，并在此基础上简要总结了其三国的相异点，为我国环境公益诉讼制度的构建提供一些借鉴。最后结合我国环境公益诉讼制度的现状，对我国环境公益诉讼制度的构建提出了一些意见。

关键词 环境公益诉讼 诉讼资格 公民诉讼

作者简介：赵陈超，浙江省台州市路桥区人民法院。

中图分类号：D915文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-030-02

一、环境公益诉讼产生的背景及概念

与现代社会环境问题日益严重极不相称的是，违法者的惩罚和受害者的救济手段欠缺，人们很难用传统的诉讼制度来保障自己的合法权益，这必然会导致社会矛盾的激化。因此，环境公益诉讼制度的建立和完善十分必要。

“环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非盈利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。”豍其存在的目的是为了维护环境公共利益，保护国家、社会及不特定多数人的环境利益。根据诉讼原告的不同，分为普通的环境公益诉讼和环境公诉。“环境公益诉讼指非政府组织出于公共利益的目的，针对损害环境公共利益的行为而提起诉讼。环境公诉指作为国家公诉机关的检察院为了保护环境公共利益，通过公诉的方式追究环境责任。各国根据自己国家的国情对环境公益诉讼有着不同的规定。”豎

二、美、日、印三国环境公益诉讼制度

（一）美国环境公益诉讼

1.制度构建的基础理论

美国是环境公益诉讼制度较早确立的国家，其在涉及环境保护的联邦法律中通过了“公民诉讼”的条款。环境公益诉讼在美国被称为公民诉讼，理论基础主要包括私人检察总长理论、私人实施法律理论、公共信托理论等。其中，私人检察总长理论是其最主要的理论来源，实质在于私人基于公共利益的维护而享有法律授权的类似于检察总长享有的起诉资格。除此之外，国会仍可以基于维护公共权益为目的为某人或某种人规定他们本来没有的诉讼资格。这让诉讼资格的规定有了一定的伸缩性，也反映了美国个人主义的价值观，政府只是充当真正的守夜人的角色。

2.诉讼主体资格及相应制度

美国“公民诉讼”指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。“其确立走的是先在法律中明确规定，后通过司法判例进行解释和应用的道路，既有法律的支持又有实践的验证，做到知行合一，”豏在原告资格方面，《清洁水法》规定只有“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”才可提起诉讼，即原告必须证明：（1）实际上有损害，而且这种损害并不是抽象的而是具体的、特定的、实际的或迫近的。（2）因果关系，即损害是由被告的违法行为引起的。（3）可救济性，即损害有可能补救。，作为普通法系国家，美国环境诉讼原告在实际中不限于“公民”。

在举证责任承担方面，采取了举证责任倒置的方式。在程序方面，为了当地主管机关优化执法上资源配置，故在立法和实践过程中适当进行了限制，比如60日前告知义务。

在法院管辖方面，确定了被告所在地或污染行为发生地法院管辖的原则，“但也有一个特例就是对EPA的行政行为不服所提起的诉讼，环境保护法律特别规定其专属哥伦比亚特区的巡回上诉法院管辖。”豐

（二）日本环境公益诉讼

1.制度构建的基础理论

日本则实行《公害对策基本法》和《自然环境保护法》为主的二元环境立法体系。以前者为依据提起的诉讼称之为公害审判，依后者提起的诉讼称之为环境保护诉讼。其主要是通过公害控制这种行政行为来限制或禁止环境污染，并以补救，所以日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼。主要有以下四种类型：取消诉讼、课以义务诉讼、居民诉讼、请求国家赔偿诉讼。

2.诉讼主体资格及相应制度

在诉讼主体资格方面，取消诉讼的原告只有“具有法律上利益”才能提起，即原告具有法律上保护的合法利益，才能以此提起诉讼。

在举证上，日本环境法理论上要求原告在公害发生的情况下只要证明被告的行为造成其损害的可能性极大就可以，而被告则要充分地证明原告的损害与自己无关。

在程序上，如果提起居民诉讼，前提是先履行监察请求程序。只有居民提起监察请求，并且对监察委员会及公共团体的相应措施仍然不服的，才可以提起居民诉讼。

（三）印度环境公益诉讼

1.制度构建的基础理论

印度的环境公益诉讼制度有着属于自己的特色，相对于发达国家和地区基于美学上生态利益的环境保护，印度其着力点是生存，重心是对社会弱势群体的保护。

20世纪80年代，印度高院开始遵循“司法能动主义”，特别是在公益诉讼问题上。这种司法能动主义哲学与印度环境公益诉讼中遵循的“充分利益”所带来的大量公益诉讼案件需要相应的司法救济不谋而合。在国家机关未能积极地履行自己的职责而侵害某种公共利益，印度法院秉持着司法能动主义哲学，对这些权益进行积极有效的保护，充当了立法者的角色，有利于弥补法律条文先天性的不足之处。

2.诉讼主体资格及相应制度

在诉讼资格问题，印度宪法并没有关于诉讼资格的相应规定，在司法实践中遵循充分利益标准。

在前置程序上，法院审查原告的动机，“如果原告起诉是为了私人利益、政治目的或者基于对被告的嫉妒、仇恨和敌意，或者起诉人是一个纯粹的商业机构，则此种起诉将因丧失公益诉讼的特质而被法院驳回。”豑

在取证和诉讼程序上，印度环境公益诉讼采取非对抗制。《宪法》第32条授予了最高院具有高度的裁量权，可以根据案件的具体情况而采取适当的程序。即合作式的诉讼程序，其让原告、政府和法院之间能够进行充分的沟通，在确保社会弱势群体权益的同时，也给了政府一个纠正自己错误的机会。因缺乏公共资金以及为更便利地促成这类新兴的公益诉讼，印度法院在程序和技术上放松了要求，创设了书信管辖制度。即“环境公益诉讼不仅可以通过正式的申请启动，而且也可以通过给法官或法院写信等方式启动，这类似于举报的方式。”豒举证方面，则采取了三步走。第一，采取了大陆法系国家的职权主义模式。第二，法院在无法取得相应证据的时候，可以根据宪法的相关规定，任命调查委员会。第三，司法认知程序。因此，法院经常根据实际情况的变化而进行调整。

在救济方式上，印度主要采取临时命令，即法院发布临时命令也让其由司法领域进入了行政领域。

三、美、日、印三国环境公益诉讼制度比较

（一）共同点和差异

从美国的“公民诉讼”到日本的“公害诉讼”“环境行政公益诉讼”再到印度的环境公益诉讼，有带有行政性，加强了对政府的监督，更好地维护环境公共权益。

1.环境公益诉讼原告资格

美国逐渐放宽原告资格，从早期司法判例中限制态度到20世纪70年代的“事实上的损害”，再到现在的“其利益被严重影响或者被严重影响可能性”。但原告仍然要证明存在事实上的损害、因果联系和可救济性这三项要件。美国设立的“私人检察总长”制度，是以维护公共权益目的而设立的，不是直接针对于环境损害者，其行政性没有日本那没突出。日本不断发展所形成了公害法体系，主要针对行政行为进行限制，其公害审判具有强烈的行政性。而在针对行政行为的取消诉讼中，对原告提出了“具有法律上利益”的限制。相比起美日，印度对于原告资格方面的规定具有很大的扩展性。其宪法没有关于诉讼资格的规定，其遵守“充分利益”的标准，法官根据案件的不同具有很大的裁量权。

2.环境公益诉讼前置程序

三个国家在诉讼启动程序上都设置了相应的前置程序。美国设立了60天的限制，“即立法规定诉讼提起前应告知被告的污染者或者主管机关，经过60日后才能正式起诉，但有关毒性污染物或紧急事件则有例外规定，可免除告知的程序要件以争取时效。”豓60天告知义务的设置在一定程度上给予被告一个改正或缓冲的机会。而日本在居民诉讼中也采取了前置程序，先履行监察请求程序，印度制定了目的审查程序，这些前置程序的设立有利于减少滥诉的产生。

3.环境公益诉讼取证方面

在取证方面，印度有别于日本和美国的倒置模式，而采取了职权主义模式。在美国和日本，原告要提供初步证据，证明自己的损害和被告的行为有关即可提起诉讼。被告则对免责事由提供证据，如不能则承担不利后果。而在印度，证据的取得分为三步。

四、三国环境公益诉讼制度比较对我国的启示

（一）我国环境公益诉讼的现状及制度构建

通过上述的比较，我国在环境公益诉讼不断涌现的社会现实及其遇到的瓶颈，我们必须建立起适合我国国情的环境公益诉讼。

1.环境公益诉讼原告

要想建立公益诉讼制度，我们必须在诉讼法中有限制地拓展原告资格。正如印度公益诉讼，过于放宽原告资格，势必导致滥诉的出现和司法资源的浪费。相比较而言，美国的公民诉讼制度在此上的规定更于印度的“充分利益”标准值得我们借鉴。“法律就是朝着允许公民起诉他们感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”豔要给予有足够资格的诉讼当事人以救济权利，“只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获取救济，其余任何人在法院面前都没有这种必要的资格。在私法中，这个原则可以从严应用。在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。”豖原告并不限于具体合法权利或者财产受到损害的特定的人，只要违法行为造成原告“事实上的损害”即可。结合实际，也允许行政机关、检察机关、相关的环保团体和公民提起环境公益诉讼。而其中检察机关最具有代表性，其代表国家公众请求法院对违法行为进行审理和裁判，并对其结果进行监督。所以检察机关优先起诉的原告资格更有利于保护国家和社会公众的利益。

2.环境公益诉讼的证据规则和诉讼时效

印度采用的“职权主义模式”与我国本身就存在的“原被告相对抗，法官中立”的原则不符。依据我国现行《民事诉讼法》，举证责任的分配原则是“谁主张，谁举证”，一般要求原告对自己的主张提出证据。而对环境污染由于被告方掌握着技术或资金的优势，控制了更多的社会资源，再者，环境损害的认定具有很强的技术性，而原告在这些方面无力与被告进行抗衡。“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。”豗为了切实落实实质正义，在环境公益诉讼中应采取举证倒置原则。而且也设立类似于印度的“调查委员会”。而在诉讼时效方面，环境公益事件造成的损害往往是间接、复杂、长期具有潜伏性的，加上因果关系模糊、取证困难、诉讼双方地位不平等等原因，提起环境公益诉讼的时效应较延长，加强法律对其的追究，对环境危害者产生强大的震慑力。

3.设立环境公益诉讼的前置程序

大多数国家对环境公益诉讼设置了前置程序，比较典型的是美国的联邦环境公民诉讼条款，其要求公民诉讼的原告在提起环境公益诉讼之前应当先履行起诉前通知的前置程序。日印也有类似规定。我们可以在诉讼之前设置通知和举报程序，要求停止侵害行为或者有监督职责的机关履行监督义务，如在一定期间内没有答复，则向法院提起环境公益诉讼。也可以对行政机关的作为和不作为，向其上级主管机关申请行政复议，其程序可以按照《行政复议法》的相关规定。

注释：

[1][2]蔡守秋.环境法案例教程.复旦大学出版社.2009年版.第185页.

[3][7]陈玉新.浅析美国环境法中的公民诉讼制度.时代经贸.2010（166）.

[4]周立坤，张芬霞.国外环境公益诉讼及其述评.法制与社会.2009（8）.

[5]Gurdip Singh，Public Interest Environmental LawinIndia，2thed，Pakistanand Bangladesh，Macmillan India，2004.309.

[6]吴卫星.印度环境公益诉讼制度及其启示.华东政法大学学报.2010（5）.

[8]伯纳得·施瓦茨著.徐炳译.行政法.群众出版社.1986年版.第419页.

[9]威廉·韦德著.徐炳译.行政法.中国大百科全书出版社.1997年版.第364页.

[10]迈克尔·D·.贝勒斯著.张文显译.法律的原则.中国大百科全书出版社.1996年版.第67页.