法治视野下提高党的治国理政能力论略

摘要：法治作为人类政治文明进步的重要成果，是当今世界各国执政者治国理政的基本方式。建设社会主义法治国家，是中国共产党执政理念与时俱进的重大进步，也是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。依法治国是中国共产党治国理政的必然选择，全面推进依法治国，必须坚持人民主体地位，保证社会公平正义，切实履行法定职责。建设法治政府、加强对权力的监督、正确认识和处理党的领导与依法治国的关系，是提高党的治国理政能力的基本途径。

关键词：中国共产党;法治政府;公平正义;治国理政;依法治国

中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0034-03

作者简介：冯小安（1965-），男，陕西咸阳人，中共西安铁路局党校政治理论教研室讲师，研究方向：中国特色社会主义理论。

法治是现代民主国家治国理政的基本方式，是人类政治文明进步的重要标志，为各国人民所向往和追求。建设社会主义法治国家，是中国共产党执政理念适应世界潮流、与时俱进的一次重大进步，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。把法治作为治国理政的基本方式，反映出我们党对治国理政基本规律的深刻把握，体现了党执政基本方式的根本转变。在法治视野下，治国理政必须坚持人民主体地位，保证社会公平正义，切实履行法定职责等基本要求。特别是领导干部在治国理政中担当着重要责任，起推动带头作用，提高领导干部依法治国理政的能力尤为重要。

一、法治是中国共产党治国理政的必然选择

“治国理政是指一个国家的执政党用什么方式和方法治理国家，使其政治主张变为国家的意志和人民大众的行动，处理好执政党与国家政权之间的相互关系等，它是一个国家政治统治方式文明问题。”[1]治国理政的核心问题是人治还是法治，能否解决好法治和人治这一人类政治文明史上的一个基本问题，是关系一个政党兴衰之根本、一个民族强弱之关键。无论是从我们党和国家的历史、世界社会主义发展史，还是从世界近现代史来看，法治都是中国共产党治国理政的必然选择。

1.从我们党和国家的历史来看，在处理法治和人治关系问题上，我们有正反两方面的经验和教训。实践证明，什么时候我们重视法治建设、崇尚法律、严格依法办事，我们党和国家事业就兴旺发达;什么时候忽视法律甚至践踏法律，我们党和国家就要遭受巨大的损失。建国60多年来，如何建设和发展中国特色社会主义，我们党进行了艰苦探索和大胆创新，取得了巨大的成就，也有沉痛的教训。以毛泽东为核心的第一代领导集体，把马克思主义的国家学说同中国国情相结合，创造性地构建了一套适合中国国情的社会主义政治制度及理论，奠定了我国社会主义政治文明的基本制度框架。但是，由于受思想认识等方面的局限和当时极其复杂的国际国内环境影响，在“无产阶级专政是不受任何法律限制的政权”[2]思想影响下，法律一直被当作是服务于专政的工具，法律并不具有高于政策的权威性。在相当长一段时间里党治国理政的基本方式是依靠人治、依靠政策、依靠道德、依靠政治运动，背离法治的人治、德治、群治所暴露出的弊端和带来的严重后果在实践中愈来愈明显，最终由于忽视法治而导致“文革”十年内乱，使党和国家的各项工作以及社会秩序受到极大的破坏，我国的社会主义建设事业也遭到了建国以来最严重的挫折和损失。十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体深刻总结了社会主义国家的历史经验，确立“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[3]的思想，提出了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制基本原则;党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国目标，十六大把依法执政确立为党治国理政的基本方式，十七大进一步强调提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。党的十八大以来以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，时刻汲取历史经验和教训，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的引领和规范作用，提出了全面推进依法治国的宏伟目标，把法治确立为治国理政的基本方式，从而实现了中国共产党执政方式的历史性超越。

2.从世界社会主义发展史来看，苏联、东欧国家因没有解决好法治和人治的关系问题，导致执政党失去政权、国家分裂解体，其教训非常深刻。在世界社会主义发展史上，最终导致苏共垮台、苏联解体的一个重要原因就是法制不健全。前苏联之所以出现了斯大林的肃反扩大化、赫鲁晓夫的政令多变、勃列日涅夫时期的停滞不前，之所以领导人屡犯错误还能长期执政，均与苏联宪法没有关于个体国家元首的相关规定有重大关系，使国家最高领导人的行为处于宪法和法律规制之外，这是联盟中央长期屡犯错误而得不到纠正，脱离人民、失信于民的重要原因。后来的戈尔巴乔夫片面对待历史，盲目片面地否定苏联的过去，提出所谓的“革命性的根本的改革”，照搬西方模式，改革措施脱离国情，背离法制建设的固有规律，从而从一个极端走向另一个极端。如果说斯大林至勃列日涅夫时期的失误为苏联的解体提供了潜在可能性，那么戈尔巴乔夫时期出现的错误则把这些可能性变成了现实。由此我们可以说前苏联由解体的可能变成现实，其中一个十分重要的政治原因就是忽视法治，背离法制建设的基本规律。

3.从世界近现代史来看，凡是没有解决好人治与法治关系问题的国家大多长期陷入“中等收入陷阱”。在向现代化迈进的过程中，凡是顺利实现现代化、经济社会比较发达的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治关系问题的。相反，拉美一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化快速发展的轨道，而是长期陷入经济社会发展停滞、贫富分化严重、国内矛盾加剧的“中等收入陷阱”。究其原因，很大程度上与其法治不彰，或者盲目移植西方发达国家制度以致“水土不服”有关。“二战”以后几十年间，拉美国家出现“精英治国模式”和“民粹主义模式”的循环：靠军事政变等手段上台的专制政府，用高压手段启动增长，导致不平等扩大，社会紧张加剧。为解决这些问题，政府采取了更加高压的政策，几经折腾，社会不满达到极限水平，动乱全面爆发。而由军政府向民选政府过渡后，为了获取政治支持，当政者推行向民众作出不切实际的福利承诺，但因国内财力有限，普遍采取了对外举债和对内超发货币的政策。随之而来的高通货膨胀使民众的不满不断累积，军事政变又将发生……从而使拉美国家长期处于政治动荡、经济停滞不前的混乱局面。缺乏法治的“精英治国模式”与背离法治精神实质的“民粹主义模式”是拉美国家始终迈不出“中等收入陷阱”这个门槛的极其重要的原因。这些血的教训中也使我们更加清醒地认识到，任何一个执政党、一个国家如果不走法治道路，而搞人治权治，都会存在政权得而复失的危险，都会存在国力衰退甚至亡国的可能。

二、法治对中国共产党治国理政提出的基本要求

法治是人类政治文明的重要成果，是现代民主国家治国理政的基本方式。我们党要全面推进依法治国，就必须坚持人民主体地位，保证社会公平正义，切实履行法定职责。

1.坚持人民主体地位。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质与核心。尊重人民主体地位、发挥人民主体作用是社会主义法治首要的基本要求。坚持人民主体地位，首先必须坚持和完善人民代表大会制度。为广大人民群众参与治国理政提供稳定可靠的途径，使广大人民群众的意志在国家大政方针制定过程中得到更加充分的体现，在管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务中发挥更重要的作用，在国家政治生活中产生更大的影响，从而为实现好、维护好和发展好最广大人民根本利益提供可靠保证。其次，要充分发扬民主。我们目前正处于社会转型期，不同社会利益团体，不同阶层、群体都有自己的利益诉求，甚至对立的利益诉求、价值标准、政策主张。如何调整、平衡他们之间的利益关系，是关系到社会是否稳定、人民主体地位能否得到真实体现的大事，而民主协商正是最好的利益调整方式。再次，要善于把法治方式与群众路线结合起来，支持人民群众依法实行自我管理、自我服务、自治自律。要引导人民群众规范、有序地参与国家和社会的治理，理性地表达自己的社会主张，恰当地运用法律赋予的民主权利，创造并维护社会主义民主的基本秩序。最后，要尊重和保障人民群众对治国理政活动的知情权、参与权。凡是涉及人民群众切身利益的决策都要充分听取人民群众意见，拓展人民群众有序参与立法、行政、司法的途径;要尊重和保障人民群众治国理政活动的监督权，拓宽人民群众对权力运行的监督渠道，推进监督的法制化、规范化、程序化，防止权力失控、决策失误、行为失范。

2.保证社会公平正义。公平正义是法治的内在要求，反映、保障和维护公平正义是法治的核心功能，也是法治的价值追求。讲法治，就要讲公平正义。党的十八大提出，“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”，[4]12切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的合法权益。随着市场经济的发展、社会结构的变动、利益关系的多元化，公正问题日益凸显，分配不公，贫富分化，权力、关系、政策等非市场因素对市场经济的过度干预不同程度损害了市场竞争的公平性，就业领域的各种歧视、经济领域的价格双轨制和行业垄断等都在一定程度上造成了起跑上的不公平。社会不公是社会矛盾的催化剂，如果不加以遏制，将给社会带来严重的后果，甚至威胁到党的执政地位。因此执政者在治国理政中必须坚持公平正义原则，保障公民的权利公平，使公民的基本权利不因出身、职业、财富等不同而区别对待;保障公民的机会公平，让“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”。[4]235保证规则公平，消除特权，打破潜规则，还要坚持司法公正。司法公正是社会公正的最后一道防线，要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的裁判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。

3.切实履行法定职责。法定职责是指法律规定执政者必须履行而不可推卸的职责和义务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民把权力通过法律的形式授予执政者，执政者就应该对人民负责、对法律负责，严格履行职责，做到权为民所用、利为民所谋。“法定职责必须为、法无授法不可为”，[5]15这是执政者使用公权的基本原则。“法定职责必须为”就是要求执政者对授权者即人民群众怀有敬畏之心，视权力为重托;执政者必须要有责任意识，要有担当精神，在其位必须谋其职，要勤政，不能懒政、怠政。“法无授法不可为”是指执政者只能在法定授权范围内使用公权，不能超越法定授权，否则就是滥用职权，必然损害人民的权益，动摇法律的权威，危害社会公共利益。违法必须承担法律责任，这是法治的基本精神。所以对滥用权力、危害社会的行为必须追究法律责任，对失职、渎职的行为必须依法惩处。如何在法律之下通过权力运作最大限度地满足公民合理需要，防止权力滥用导致对国家、社会和公众的危害，就成为执政者必须考虑的问题。这就要求政府明确责任，分清哪些该管哪些不该管，做到不缺位、不越位、不错位。对那些不该管、管不了也管不好的事情要从职责中剔除并交给市场，对应该管的事切实管起来，并要管理好。

三、法治视野下提高党治国理政能力的路径选择

1.加强法治政府建设。加强党的治国理政能力建设，关键环节是建设法治政府。政府是执政党执政的载体，执政党的执政理念、治国理政水平最终都要通过政府的依法行政管理行为加以贯彻实施。建设法治政府就必须全面履行政府职能。行政机关要严格依照法定职责行使权力，人民通过法律授予的权力只能用来为民谋福利，绝不能看作是个人的特权，并拿来作为谋取私利的工具。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，规范政府行为，建设服务型政府。推行政府权力清单制度，对行政权力进行全面梳理，明确各级政府及其部门依法能够行使的职权范围，坚决消除权力设租寻租空间;建设法治政府就必须健全依法决策机制。决策是行政权力运行的起点。一要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策决不允许行政首长“拍脑袋”。二要积极推行政府法律顾问制度，抓紧建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，完善政府法律顾问工作机制，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。三要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，坚持“谁决策、谁负责”的原则，强化各类决策主体的责任，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策却久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任，绝不允许出了问题“拍屁股走人”的逃责或者无人负责的现象出现，切实提高行政决策的科学化、民主化、法治化水平。

2.加强对权力的监督。“善治者治吏。”失去监督的权力必然产生腐败，提高党的治国理政能力必须加强对权力的监督。在社会转型、思想多元、利益多样的环境下，加强对领导权力的有效监督，对于防止权力的异化显得尤为重要。习近平同志指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”[6]这就要求我们必须对权力加强监督。领导干部是我们党治国理政的组织者和具体实施者，在行政组织中处于核心地位，是权力运作的中心。这就决定了他们应当是监督的重点。要加强对领导干部权力的监督，首先要加强思想教育，提高其自我监督意识。加强廉政教育，提高领导干部的自身免疫力;加强警示教育，增强领导干部抵御各种腐朽思想和生活方式侵蚀的能力;加强法制教育，强化领导干部守纪律、讲规矩、廉洁自律、奉公守法的公仆意识。其次，要加大反腐力度，对腐败持零容忍的态度，要以下猛药去疴的决心和刮骨疗毒的勇气形成不敢腐的惩戒态势。再次，要加强制度建设，创新保障机制，编牢制度的笼子，规范权力运行。作风建设永远在路上，对领导干部权力的监督也永远在路上。

3.正确处理党的领导与法治的关系。党的领导和法治的关系是法治建设的核心问题，是关系到我们党治国理政成败之大事，因此我们必须正确理解认真把握。十八届四中全会决定指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[5]5党的领导与社会主义法治的一致性主要表现在：本质上都是人民根本意志的反映，目标上都是维护人民合法权益，方向上都是推进我国现代化建设。这三个一致性决定了党的领导与依法治国是统一的，有着内在的本质联系。党的领导是社会主义法治最根本保证，只有坚持党的领导，才能不断完善、发展社会主义法治;依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式，党必须在宪法和法律的范围内活动，把宪法和法律贯彻到我们党治国理政的全过程、各个方面。党的领导与法治的有机结合促进善治良政。党的领导是善治良政的政治保障，党的领导坚强有力、清正廉洁，国家就富强，民族就振兴，人民就幸福。因此必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断提高党的领导水平和执政能力。法治是善治良政的制度保证，因而必须“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。[5]4如果缺失法治的引领、规范、保障作用，全面建成小康社会的目标则无法实现;离开法治的轨道，必然陷入人治的泥潭，必然会给党和国家带来灾难性的恶果。因此，党的领导是社会主义法治的根本要求，法治是我们党治国治政的基本方式，二者统一于建设中国特色社会主义法治国家的伟大实践中。

参考文献：

[1]李瑜青.中国共产党治国理政思想历史地位分析[J].北京行政学院学报，2011，（5）.

[2]列宁全集（第28卷）[M].北京：人民出版社，1956∶218.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994∶146.

[4]十八大以来重要文献选编（上）[G].北京：中央文献出版社，2014∶235.

[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[6]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014∶389.