对祁连山自然保护区环境问题思考

摘 要 党的十八大报告中进一步完善了“四位一体”的总体布局，创造性地提出了“五位一体”的新战略构想，把生态文明建设纳入其中；十九大报告中更是将“坚持人与自然和谐共生”的理念作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。但不可否认的是，现如今矿产资源开发和环境保护的矛盾愈加凸显。本文立足于祁连山自然保护区环境污染问题，结合《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》等法律法规，为矿业权退出保护区及贯彻落实生态文明建设献言献策。

关键词 祁连山 矿业权 有序退出 生态修复

作者简介：王尧，兰州理工大学法学院本科生。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.075

本文研究目的在于基于对祁连山自然保护区相关资料的收集及对当地居民的咨询，对矿业权如何快速平稳有序的退出、以什么样的标准补偿矿业权人、如何做出生态修复和生态补偿的方案以达到环境保护的预期目的等问题，做出系统具体的分析并提出合理化的建议，着力推进自然保护区矿业权退出工作从无序化到有序化再到系统化的转变。以大学生关注生态、关注社会的角度，为贯彻落实生态文明建设献言献策，提供可借鉴参考的方案，并给相关类似问题的解决提供借鉴意义。

一、祁连山自然保护区现状

祁连山，位于甘肃与青海境内，为两省之界山。其西接阿尔金山，东至乌鞘岭，南界柴达木盆地和青海湖。走向为西北至东南，由数条绵延近千公里、近似平行的山脉组成。因其独特的自然条件和人文景观，历来被称为“草原门户”和“西海屏风”，具有深厚的人文特色、历史底蕴。1988年国务院确认祁连山自然保护区为国家级自然保护区。

祁连山的矿产资源也相对丰富。其东段有黄铁矿型铜矿；北段有菱铁-镜铁矿、赤铁-磁铁矿；肃北和酒泉南山一带有黑钨矿石英脉和钨钼矿，是中国西部地区钨矿蕴藏最丰富的地区之一。

正因其独特、丰富的矿产资源，自1980年以来，受经济利益的驱动，人们开始大规模开采矿山，其中违法违规开采亦不在少数。据甘肃省市政府部门提供的资料，在上世纪90年代到本世纪初，祁连山保护区范围内仅肃南县就有532家大小矿山企业！而在与利益的博弈中，祁连山自然保护区正承受着撕裂的伤痛。根据央视记者的调查和中央环保督察组的检查核实，祁连山自然自然保护区的生态问题十分突出，情况不容乐观，而首当其冲的，即是违反相关的法律法规进行勘探、开采矿产资源！

那么接下来就简单地介绍因对矿产资源不当的勘探开采而对当地生态环境造成主要的不良影响：第一，局部植被不可逆转地被损害；第二，矿区地表塌陷；第三，保护区内的巨资引流工程毁于开矿；第四，水土流失严重；第五，环境污染，这又主要涉及水污染、大气污染、固体废弃物污染、 土地破坏及复田土壤的污染等方面。

二、矿业权平稳有序退出祁连山自然保护区的方案

祁连山自然保护区环境的破坏已十分严重，解决这个“烫手的山芋”已刻不容缓，而根据现实情况和其他省份的治理经验，最直接、有效、彻底的办法就是——严禁新矿业权进入保护区，已设立的矿业权也要逐步平稳有序地退出。严禁新的矿业权只需政府各相关部门积极作为，严格把控审批程序，此处不做赘述，本文将仅從已设立的矿业权如何退出进行详细论述。

矿业权退出自然保护区有着自身重要的时代特色与时代背景。党的十八大报告中进一步完善了“四位一体”的总体布局，创造性地提出了“五位一体”的新战略构想，把生态文明建设纳入其中，使我国的现代化建设更加协调与可持续；党的十九大报告中更是将“坚持人与自然和谐共生”的理念作为新时代坚持和发展中国家特色社会主义的基本方略之一。但不可否认的是，现如今矿产资源开发利用和环境保护之间的矛盾愈加凸显。我国在大力倡导社会主义生态文明建设的新格局之下，对国家自然保护区内的矿产权依法进行改善、整顿、革新、完善，妥善处理矿产资源勘探开采过程中造成的生态破坏等历史遗留问题，弥补历史欠账，使之顺应当今可持续发展的趋势，这符合“依法治国”的基本要求与基本理念；现存的法律法规也对其做出了相应的规定，《自然保护区条例》（以下简称《条例》）第十八条：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动……”；第二十六条：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。正如习总书记所说“法律的尊严在于执行”，我们要采取行动贯彻法律的实施。故按照目前的政策与法律的要求，矿业权必须全面退出自然保护区有其自身的合理性，合法性，且退出已经无法规避。那么基于此，我们应该认识到：祁连山自然保护区内现存的依法设立的矿业权应当如何平稳有序地退出？又应当如何依据民法中“公平原则”来维护、保障矿业权人的合法权益，从而做到多方利益的平衡？

笔者认为：不论基于当前有关自然保护区的法律法规、相关政策，还是鉴于矿产资源勘探、开采过程中的实际需要，都应当对探矿权与采矿权退出祁连山自然保护区分区别对待处理，切不可“一视同仁”、“不同状况同等对待”，否则我们就无法达到自然保护区和矿产资源开发的利益平衡，且其中明显“显失公平”，亦不可达到效率的最优化，最终很难实现保护生态环境的初衷。

（一）重新核实保护区功能区范围和矿业权情况

我们要清楚的认识到虽然我国如今正稳步向前地建设生态自然保护区，但同时也存在着诸多亟需解决的现实问题，比如，某些地方没有基于当地的现实状况、或未经过科学合理地考察而得出的论证用于论据支撑，就随性地认定、划拨自然保护区范围；某些地方由于其他的原因，一味地追求保护区面积的扩充等。而这些问题就导致了上述自然保护区的一些弊病，概括主要有四：首先，自然保护区的范围与界线不够明晰；其次，保护区内各功能区的区划比较模糊，导致管理上存在漏洞；再者，地方主管机关对上级部门的指令未贯彻落实到位，致使保护区各功能区未得到各自应得到的保护；最后，存在违反法定程序和审批权限划拨保护区，或者未经批准随意扩大区划范围的情形，有些不必予以保护的地区被纳入了功能区内。而这又进一步引发了两个不明确因素：拟退出的矿业权是否存在于自然保护区之内？如若在的话，它又居于哪个或哪些功能区内？我们应当对这两个问题进行细致的思考、严格地考虑，否则，就决不能僵化地套用法律法规的相关规定，来要求矿业权退出。既然问题存在了，就需找到合理的解决办法，本人认为：对祁连山自然保护区内功能区范围交叉、重叠的，可以重新划拨功能区界限；对批建不合乎法规规定、功能区和范围尚不明确的保护区应尽快开展重审和确认工作；对属于核心区、缓冲区的矿业权进行调查核实；对已过期的矿业权予以注销，对有效期内的矿业权实施有序退出。

（二）区分探矿行为和采矿行为

就是要严格区分探矿行为和采矿行为。据《条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙等活动，这就表明该条所禁止的是采矿权，而并未对探矿权作出强制性的禁止性规定。综合《条例》第十八条及二十七条之规定，认为：对于那些确十分必要进入自然保护区核心区的公益性、基础性地质调查活动，亦必须获得自然保护区行政主管部门的批准。在办理审批手续时，应通过严格的审查的程序——环境影响评价，来评估该活动对当地生态环境造成的影响。而鉴于祁连山的生态环境已极度脆弱的现状，对于合法的探矿行为要严格规范审批手续，对于那些不是十分必要的探矿行为，一般不予以进入核心区，总之，切不可因探矿行为而给祁连山保护区造成额外的负担。

（三）矿业权退出路径具体分析

对采矿权退出自然保护区，也要分情况区别对待，鉴于祁连山自然保护区的情况相对特殊且复杂，本人认为，对祁连山采矿权的退出应坚持“三步走”。

第一步， 自然保护区行政主管部门要联合其他相关部门严格审查相关采矿企业的采矿许可证等准入执照，严格鉴定其真伪，对于那些违规办理、无证经营和违法经营的采矿企业全部依法取缔，而不论其处于保护区的哪种功能区及其对环境危害的大小。《办法》中明确指出，全省的矿业权将以2014年10月8日为节点，以划定的保护区范围为界限，对在此节点之前已经合法登记设立的矿业权、虽再此节点之后但却具有完备的各项手续并征得祁连山自然保护区相关主管部门的批准而设立的矿业权应全部依法退出，退出采用注销、扣除、补偿三种方式。

第二步，对于依法办理相关手续并合法经营的采矿企业，要根据其所处的区域范围进行细论：国土资源部于去年颁布了《自然保护区内矿业权清理工作方案》（以下简称《方案》），该《方案》对自然保护区内矿业权的清理工作方法作出了系统的规划、指导、安排，为下一步矿业权的退出指明大致方向、奠定必要基础。《方案》对保护区的功能区做出了相关处理方案，简言之：严禁在核心区和缓冲区范围内开展一切开发、建设活动；在实验区不得建设对自然环境、生态系统有破坏影响的生产设施。此外，该《方案》还规定新经审批的矿业权严格禁止进入自然保护区。《办法》中指出：对2014年10月8日前已设置的合法探矿权、采矿权和此后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权全部退出，退出采用注销、扣除、补偿三种方式。故：针对祁连山保护区的核心区和缓冲区的采矿权，必须快速关停退出，并履行注销登记等法定程序，涉及政府补偿的，应当给予公平合理的补偿；而对于处于实验区的矿业权企业，国家只规定“不得建设污染环境、破环自然资源或自然景观的生产设施”，除此之外，尚未出台其他相关法律予以明确规定，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》也未对此加以明细。通过查阅资料发现，云南等地方政府对此做出了相关指示，他们认为可以通过调整自然保护区范围的方式使部分采矿权合法化，从而达到“退出”的目的。通俗的讲，从他们自身的角度看，保护区试验区远离核心区，且相当一部分实验区的采矿企业通过合法的经营作业，对自然保护区造成较小或几乎不造成伤害。但值得注意的是，云南和甘肃的地理环境本身就存在着天壤之别！甘肃处于我国大西北地区，以温带大陆性气候为主，植被大多为草地，终年气候干旱少雨等等，而这些也就使得甘肃生态极度脆弱，一旦被破坏，其依靠自身将很难修复。

据此，笔者认为，对于祁连山自然保护区实验区的矿业权也一定要全面退出，但应当给予他们必要的退出准备时间。涉及补偿的，政府应优先给予补偿。

前两步已明确分析采矿权的退出建议，那么第三步，便是具体实施，这就是政府的职责了，甘肃各相关省市政府要合理分配职责，可以把相关企业代表集合起来，对其介绍对矿业权退出的规划，对其中自愿退出的企业优先作出补偿，对不愿退出的，政府与之协商，争取考虑到多方利益的平衡，协商不成的，可依法强制取缔。

（四）对矿业权人的補偿方式及标准

矿业权退出了保护区，接下来就要对其进行具体补偿。这背后蕴含着法理依据：《矿产资源法》规定，探矿权和采矿权属于用益物权（特许物权），而兼顾多方利益公平合理地补偿该类用益物权，受法律保护。再者，《国家赔偿法》第三十六条提出“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。众所周知，我国《物权法》确定物权为财产权的典型，故矿业权依法退出保护区应当得到相应的补偿。这情形些矿业权退出自然保护区应当给予补偿的上位法的直接法律依据，对具体工作的实施具有重要的指导意义。

笔者查阅相关资料发现，环发（2015）第51号文第四条涉及：“……对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区……”

因此，从国家层面看，其法律、政策明确要求对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立探矿权、采矿权这二类情形的矿业权退出给予补偿。《办法》明确规定了该类矿业权退出的补偿标准，对于探矿权来说，补偿金额=勘查投入+（证载勘查面积€魇状纬鋈妹婊齹滓呀赡杉劭睿？实际产生的矿山地质环境恢复治理费用。对于采矿权来说，补偿金额=矿山建设投入+保有资源储量对应价款+矿山环境治理保证金账户余额-实际产生的矿山恢复治理费用。而对于那些违规办理和违法经营的采矿企业要不要补偿呢？该如何补偿？本人认为对于那些轻微违法情形，可以且已经整改到位的矿业权人，参照上述前种情形（自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权；以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立探矿权、采矿权）应当确定其直接损失金额，不能确定的，由专业评估机构评估，然后由负有补偿责任的机构——政府或其主管部门与矿业权人协商确定补偿金额。对于那些严重违法的矿业权企业，主管部门应当依法立即对其实行停止经营、注销登记、吊销营业证书等行为，严格执法，矿业权限期退出，原则上不予补偿。

三、矿业权退出后对生态环境的修复

那么，如何对祁连山自然保护区进行生态修复呢？首先我们要明确责任主体，笔者认为，各级政府的主要领导是第一责任人，对于矿业权退出后的生态补偿，要全面落实矿山环境治理和环境修复责任，并联合相关的行政主管部门对祁连山生态恢复保证金和生态补偿基金进行科学地评价预算，并制定合理的生态修复、补偿标准体系。此外，对于上文的违法违规探矿开矿的企业负责人可追加为第二责任人，评估机构应根据其破坏状况，对之追加相应的修复责任。

祁连山环境破坏犹如多米诺骨牌一般，环环相扣：不当地开采矿产资源导致被开采区地表塌陷，地表的破坏从而导致植被的毁损，土地的涵养能力因此下降，这又加剧了当地的水土流失状况，在这个过程中，又夹杂着水污染、大气污染等环境污染问题，此外，祁连山区域存在国家花费巨资修建的引流工程，随着生态的破坏，工程毁于一旦，巨资亦付之东流……

鉴于此，本人认为对于祁连山的生态修复应“抓重点”“抓主要矛盾”，即从破坏的源头开始，首先，治理地表塌陷问题，要结合当地实际情况，具体问题具体分析，例如对于一般地表塌陷问题可采用“划方整平法”，通过削高填洼使之恢复原貌，对于严重的塌陷区，可考虑对塌陷区清理后建造涵水池，为保护区内植被提供必要水源等；其次，要对土壤进行改良，据可靠资料，矿山开采不同程度上的改变胃土壤性质、使其养分丢失及有毒有害物质增加。针对此，可采取异地取土覆盖采矿区域表层、添加有效物质，改善土壤物理化学性质从而改善土壤等措施；然后对于被毁损的植被要及时的修复，此处值得注意的是，祁连山地区的土地相对贫瘠，且在以往对矿产资源的开发利用中可能渗透重金属元素，故应结合当地气候条件筛选优质、适用能力强的灌木、牧草等植被进行栽培，如梭梭树、沙柳等；针对水土流失，要结合祁连山地貌、土质等因素综合治理。通过保护陡坡、修挡土坝、增加植被等措施对其进行固土。此外，对于大气污染、水流污染，考虑到其成因的复杂性，且其跨区域广泛，需要多地政府长期共同治理，此处不做详细论述。

此外，本人认为，甘肃省政府及相关市政府应积极地建立健全相关机制，首先，对于保护区应实行一定期限的封山育林（全封）的管理机制，该期限内除相关管理人员及经审批特许进入者，其他人一律不许进入，即较长时间内禁止一切人的活动，以减轻保护区的负担，依靠生态系统的自我调节能力来恢复原状；其次，可成立祁连山自然保护区生态保护专属款项，用于修复治理祁连山的生态破坏，款项来源可自以下方式：大部分源自省市政府的拨款、依法得到补偿及违法违规开采的矿业权人应当对其破坏后果承担一定责任，需其缴纳一定的修复费用、民间募集等方式，即通过资金作为推动力，采用人工方式进行生态修复；最后，成立祁连山自然保护区监察机构，检查监督地方贯彻上级方针政策的实施，一旦发现异常状况立即上报并协助处理。为生态系统的良性发展提供保障。除此之外，国家还应大力宣传生态文明建设的战略意义，将“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，提高公民的素质，增强环保意识，逐步做到“全民宣传”、“全民环保”，尽快做好恢复祁连山被破坏的矿山的工作。

参考文献：

[1]赵杨.矿业权退出的分类和程序初探.国土资源.2016（5）.

[2]楊贵生.自然保护区内矿业权应该依法公平退出.中国有色金属报.2017.09.21.

[3]赵美珍、陶知翔.矿产资源综合利用制度的法律思考.矿山机械.2008（20）.