论我国农村留守儿童权益的法律保护

[摘 要]目前我国农村留守儿童权益保护所面临有监护、受教育、人身安全保护等问题。造成这些问题的原因主要有农村留守儿童监护制度不完善、留守儿童受教育权利的保障力度弱、留守儿童人身安全保护不完善等。对于这些问题，应从留守儿童监护制度的完善、受教育权利的保障、法律援助与司法保护等方面入手，以加强我国农村留守儿童的法律保护。

[关键词]农村；留守儿童；法律保护

[中图分类号]D923.8 [文献标志码]A

“农村留守儿童”，则是指父母双方或一方从农村流动到其他地区，孩子留在户籍所在地的农村地区，并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童。2013年5月，全国妇联发布了《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》（下文简称《报告》）。《报告》称“根据中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万人，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万人。”以上数字表明，我国农村留守儿童的数量以比较惊人的速度持续性增长。

留守儿童问题是近几年来一个非常突出的社会问题。2015年6月，习近平总书记在贵州调研时强调，要关心留守儿童、留守老年人，完善工作机制和措施，加强管理和服务，让他们都能感受到社会主义大家庭的温暖。总体来说，在目前我国农村留守儿童权益保护中，主要存在监护问题、受教育问题、人身安全保护问题。面对这些问题，我们应该从法律层面寻求对留守儿童的保障与救助途径，唯此才能更有效的保护留守儿童的权益。

1 我国农村留守儿童呈现出的突出问题

1.1 监护问题

父母作为留守儿童的法定监护人，本应该承担起这一法定的职责，对其未成年子女的人身、财产及其他合法权益承担监护的职责。可是，父母由于外出打工等原因，与留守儿童短期或长期分离，造成父母无法履行其应履行的监护职责，而是将监护责任擅自处理由他人代理。有些留守儿童的父母甚至在对代理监护人的情况以及家庭状况不是很了解的情况下，随随便便地就把孩子交由他人代管，更谈不上约定当孩子的权益受到侵害时双方的责任问题。另外，一些留守儿童处于无人监护的状态，自己照顾自己的饮食起居，承担一个成年人的责任和事务。《报告》称“46.74%的农村留守儿童的父母都外出，在这些孩子中，与祖父母一起居住的比例最高，占32.67%；有10.7%的留守儿童与其他人一起居住。值得注意的是，单独居住的留守儿童占所有留守儿童的3.37%，虽然这个比例不大，但由于农村留守儿童基数大，由此对应的单独居住的农村留守儿童高达205.7万人。”由数据可知，祖辈监护是农村留守儿童监护的主要表现形式，同时无人监护的留守儿童人数也不少。因留守儿童的祖辈受教育的程度一般不高，在照料留守儿童时就会显得力不从心，而留守儿童在无人监护的情况下，身心更是易受到各种伤害。

1.2 教育问题

早在2003年，国务院办公厅就发出《做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，其中第6条就规定流入政府要保障农民工子女接受义务教育的权利。但是由于地区发展的差异，在我国的多数城市，这一政策精神仍然没有得到很好的落实。由于费用问题，很多农民工父母还是选择把孩子留在老家农村学校学习。同时，虽然也有很多城市新建了一些专门的农民工子弟学校，但相对大量随父母来到城市的农村孩子而言，仍然是杯水车薪。另外，由于各地教育水平的差异和国家政策的问题，大多数农民工子弟在其父母打工的城市读到初中毕业仍然要回老家继续高中学业。因为伴随着新课程改革和高考改革，孩子就读地与其户籍所在地所使用的高中教材和高考题很有可能不一样；同时高中毕业生原则上应到户籍所在地参加高考的规定，也使得留守儿童的父母不得不将他们送回原籍就读，使其成为留守儿童。这些都直接或间接造成了农村留守儿童受教育权和发展权的严重缺失。

1.3 人身安全问题

“2004年6月，湖北省黄梅县一名上小学四年级的留守女孩因与奶奶顶嘴斗气而被脾气暴躁的奶奶用毛巾勒死，当时女孩的父母正在外地打工。2005年5月的一个深夜，湖南省涟源市荷塘镇遭遇了一场特大洪灾，12名儿童死亡，其中11名是留守儿童。”这样的事件还有很多很多，每一件事例的背后无不反映出留守儿童的人身安全岌岌可危。

在安全问题上，还有一个群体更加特殊，那就是留守女童。在留守女童中，被猥亵、被虐待、被诱奸等问题表现得比较突出。在这种情况下，他们通常都需要父母来教导和救助。但父母不在身边，其他人又代替不了父母的角色，这就造成了留守女童的人身安全较其他儿童更加得不到有效的保障，即使在出现问题后，她们自身由于胆小、懦弱、法律意识淡薄等原因而让犯罪分子逍遥法外，得不到应有的制裁。

2 我国农村留守儿童问题的成因

2.1 农村留守儿童监护制度不完善

2.1.1 委托监护制度过于简单。在《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》（下文简称《民通意见》）与《未成年人保护法》中都有关于委托监护制度的规定。如《民通意见》第22条“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。”《未成年人保护法》第16条规定：“父母外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”但这些，仅仅对委托监护进行了简单、原则性的规定，对于委托监护的形式、内容等均未作具体细化的规定。而当前农村留守儿童的绝大部分的监护形式就是委托监护，一旦发生纠纷，不但无法可依，而且会使留守儿童的利益遭到侵害。

2.1.2 组织监护制度缺乏现实可行性。据《民法通则》的有关规定，我国农村留守儿童的组织监护人有四类：“没有第1款、第2款规定的监护人的，由未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人”。事实证明，由上述单位担任组织监护人没有多大的现实意义。因为这些组织第一没有专门的经费，第二没有专门的监护人员。同时，对于民政部门如何成为组织监护人，法律规定过于笼统。总之，法律虽然规定了留守儿童的组织监护制度，但由于缺乏现实可行性，其实际意义不大，并不能有效解决留守儿童的组织监护问题。

2.2 留守儿童受教育权利保障力度弱

2.2.1 据我国《户口登记条例》关于户籍划分的有关规定，城乡居民被分为农业户口和非农业户口。而我国的《义务教育法》采用的是户籍所在地就近入学的原则。这就造成了一种现象：农民外出打工，如果把孩子带到身边，就不得不向流入地的学校交纳一定的借读费、学杂费等费用，并且交纳费用也只是在孩子的九年义务教育阶段，当孩子参加中考和高考时，又必须在其户籍所在地进行。所以，这种制度的壁垒是留守儿童不能得到良好家庭教育和学校教育的客观因素。

2.2.2 我国目前针对留守儿童的社会福利保障措施非常欠缺。由于我国的社会福利制度起步较晚，其普及面很少甚至没有涉及我国农村的留守儿童，在我国的各个地区，针对留守儿童的社会福利政策也是非常罕见的。目前在我国农村，公办幼儿园可谓是凤毛麟角，学龄前的儿童很少能够接受学前教育。不仅如此，针对农村留守儿童寄宿制学校的建设、生活学习、心理辅导等方面的社会福利保障措施也是鲜人问津的领域。

2.3 留守儿童人身安全保护不完善

2.3.1 法律保护主体不具体、不确定。虽然《预防未成年人犯罪法》第141条规定“被父母或者其他监护人遗弃、虐待的未成年人，有权向公安机关、民政部门、共产主义青年团、妇女联合会、未成年人保护组织或者学校、城市居民委员会、农村居民委员会请求保护，被请求的上述部门都应当接受，根据情况需要采取救助措施的，应当先采取救助措施。”但是法律没有规定各部门间的责任划分。由于我国各地区经济发展的不平衡等因素，导致法律精神没有得到很好的落实，以致在一些贫困地区，出现各部门相互推脱责任，根本没有具体的法律保护主体来保障留守儿童的合法权益。

2.3.2 法律援助的被动性与局限性。法律援助的被动性与局限性，是导致留守儿童的人身安全受到侵害后得不到有效救助的主要原因。我国《法律援助条例》第3章规定法律援助是以当事人申请为前提的。可问题是，留守儿童怎样才能向政府申请法律援助呢？他们都是限制或无民事行为能力人，其法律意识可谓淡薄甚至无知，何谈通过法律途径维权呢？并且由于长期得不到父母的关爱，代理监护人的任职资格又没有具体的法律规定，不能取得法定代理人的资格，不能申请法律援助。从这两方面可以看出，针对留守儿童的法律援助是极其被动的。

3 完善我国农村留守儿童权益法律保护的对策

3.1 完善农村留守儿童的监护制度

3.1.1 规范委托监护制度。在《民通意见》与《未成年人保护法》的基础上，细化委托监护的相关规定。在现实中，农村留守儿童的委托监护几乎都是以口头形式设立的，委托监护人的权利义务不明确，责任不清。所以，当委托监护人与法定监护人发生纠纷后，找不到法律依据，造成处理结果没有具体的规定可以参考，不能有效保护留守儿童的合法权益。因此，法律应规定除由与留守儿童有血缘关系的近亲属担任监护人外，其他委托监护原则上是要留守儿童的法定代理人与委托监护人之间订立监护合同，如约定委托监护的时间、委托监护人应在学习和生活等各个方面对留守儿童进行监护、委托监护人的监护报酬支付标准、当留守儿童遭到侵害时委托监护人应付的责任以及赔偿标准等具体内容。此外，委托监护的合同向被监护人所在地的居民委员会、村民委员会登记备案。

3.1.2 建立国家监护制度与监督机制。我国应建立留守儿童国家监护制度，对监护人死亡或者无人监护的留守儿童，由政府担任监护人并承担监护职责。具体，“可在民政部下设留守儿童工作司，全面负责留守儿童的教育、监护与管理工作。各省市也应建立相应的工作机构，统筹管理本地区留守儿童的相关工作。而各乡镇则应建立留守儿童工作站，建立留守儿童档案，对留守儿童进行动态跟踪管理。如定期对留守儿童监护家庭进行调查，了解被监护留守儿童的生活、学习及心理状况；对监护人进行认定、管理和监督；还可以聘任部分专职人员同中小学退休教师、青年志愿者一起共同构建农村留守儿童教育监护体系。”

3.2 充分保障留守儿童受教育的权利

3.2.1 完善《义务教育法》，切实履行教育公平原则。我国目前《义务教育法》关于适龄学生入学的规定是不利于留守儿童接受教育的，因为留守儿童如果随其父母在城里就读，那么不仅要交纳各种费用，而且还要回户籍所在地参加中考、高考。为此，需要对《义务教育法》作进一步的修订完善，首先，在法律中明确外出务工人员子女受教育的管理主体，比如父母、教师、居民委员会等都可作为外出务工人员子女的管理主体，并将管理主体的责任划分为三个层次：父母是第一责任人，学校及教师是第二责任人，居民委员会等政府单位作为第三责任人。其次，应适当修改《义务教育法》中关于凭户籍入学的规定，让留守儿童充分享受到与城里孩子同样的受教育机会。

3.2.2 研究制定《农村教育促进法》，积极鼓励捐资助学。《义务教育法》第48条规定：“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。”制定《农村教育促进法》可以为农村教育发展筹措资金，改善政府投入不足的问题。一方面加强农村寄宿学校的建设，努力创造有利于留守儿童健康成长的生活环境；另一方面可以用于城市中农民工子弟学校的建设，为跟随父母进城的儿童提供受教育的机会和条件。

3.3 加大对我国农村留守儿童的法律援助、司法保护力度

3.3.1 严厉打击侵害留守儿童的违法犯罪行为。我国《预防未成年人犯罪法》第42条规定：“未成年人发现任何人对自己或者对其他未成年人实施本法第三章规定不得实施的行为或者犯罪行为，可以通过所在学校，其父母或者其他监护人向公安机关或者政府有关部门报告，也可以自己向上述机关报告，受理报告的机关应当及时依法查处。”但农村留守儿童大多数法律意识淡薄，年龄较小，心智发展不成熟，受犯罪分子威胁等种种因素影响，很难向上述单位和个人请求救助。这就要求留守儿童的父母、代理监护人等要及时发现问题，并立即向公安机关报案。此外，公检法三机关要积极协作，给侵害留守儿童的违法犯罪行为以严厉的打击，对全社会起到警示的作用，以便更好地预防侵害留守儿童违法犯罪行为的发生。

3.3.2 多管齐下，共同保护留守儿童。农村留守儿童所在地区的公检法部门应当采取得力措施延伸司法保护职能，为留守儿童的成长营造良好的法律环境，通过提供法律援助和司法救助等法律服务加大对留守儿童的司法保护力度。公安、司法部门要配合学校做好留守儿童法制教育、安全教育工作，提高留守儿童自我保护能力和预防违法犯罪的能力，做好有严重不良行为留守儿童的教育转化工作；教育部门应将《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》等相关法律法规编成教材，并配备相应教师，将法治观念有机融入课堂教学中。总之，从学校到家庭都要有意识地逐渐增强未成年人知法、守法的观念。

[参考文献]

[1] 段成荣，杨舸.我国农村留守儿童状况研究[J].人口研究，2008（3）：15-25.

[2] 张彦明.农村留守儿童监护制度的缺失及完善[J].信阳农业高等专科学校学报，2010，（3）：69-71.