面向后工业社会的公共行政

摘 要：在人类社会逐步走向后工业社会的历史进程中，社会发生着全面的变革。在社会治理领域，工业社会的管理型社会治理模式将逐渐被后工业社会服务型社会治理模式所取代，公共行政的发展也将由管理行政向服务行政演变。服务行政作为后工业社会的公共行政模式，其不断显现的服务导向、公正导向、公民本位、充分的开放性、德治与法治相统一的特征充分地反映出这一领域后工业社会总体的发展趋势。

关键词：后工业社会；社会治理模式；服务行政；特征

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００9）０1－0051－04

进入21世纪，随着信息技术革命的迅猛发展，社会生产力不断取得进步，人类社会工业文明的发展正逐步走向所谓“历史的终结”，后工业社会的基本特征已逐渐清晰地呈现出来，社会面临着全方位的革新与突破。在社会治理领域，工业社会管理型社会治理模式终将被后工业社会服务型社会治理模式所取代，服务行政也将取代管理行政成为后工业社会公共行政的基本模式。本文试图通过与农业社会、工业社会的比较分析，就未来的发展方向上对后工业社会的服务行政模式及其特征进行构想和展望。

一、后工业社会及其公共行政模式

（一）后工业社会的基本特征

美国学者丹尼尔•贝尔于1959年夏在奥地利的一次学术会议上首次公开使用了“后工业社会”的概念，同时断言“社会已经从产品生产的阶段过渡到了服务性社会的阶段”^{[1］（p．47）}。1973年，他正式出版了《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》一书，系统地阐述了工业社会的未来，预测了发达国家的社会结构变化及其后果，较为全面地提出了“后工业社会”的理论构想。贝尔以生产方式的发展、科技的进步为依据，将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会与后工业社会。前工业社会是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大，体现出“对自然的博弈”；工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主构成社会的经济结构，依靠机器大批量生产产品的社会，社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略”；后工业社会是一个信息社会，信息的搜集、整理、传递、过滤和使用成为了社会的主要活动。信息成了最为重要的社会战略资源，知识作为主要动力推动着经济社会的发展。贝尔“后工业社会”的理论构想提出之后，在学术界造成了强烈的冲击，这一概念得到了广泛的应用。

后工业社会的基本特征可以概括为三点：知识的社会、服务的社会、公众的社会。

1．知识的社会。后工业社会的轴心原则是理论知识的中心性，社会各方面都将围绕这一轴心来运转。首先，理论知识日益成为社会革新和制定政策的源泉。其次，经济的发展更多地依赖于科技进步，需要不断开辟新的技术领域。第三，在决策上，体现在自动化装置、计算机程序，以及基于某些统计资料或数学公式的一套指令性规则系统的新的“智能技术”，将取代人的直观判断成为决策选择的支持系统。第四，新技术的发展给社会结构带来了新的变化。“新社会的主要阶级首先是一个以知识而不是一个以财产为基础的专业阶级”^{[1］(p．411）}，“专门技术是取得权力的基础”^{[1］（p．397）}。可以说，谁拥有知识，谁将成为后工业社会的主宰者。

2．服务的社会。在经济方面，后工业社会从产品生产经济转变为服务性经济。“后工业社会第一个、最简单的特点，是大多数劳动力不再从事农业或制造业，而是从事服务业”^{[1］(p．20）}。在职业分布变化上，后工业社会“着重办公室工作、教育和管理工作的服务性经济的发展，自然而然地使劳动力向白领职业转移”。“然而最惊人的是专业和技术人员的增加”，“他们是构成后工业社会的关键集团”^{[1］(p．24）}。3．公众的社会。从政治的角度来说，后工业社会是一个公众的社会，非市场性的公众决策开始得到发展，社会权利开始从公众而非个人的角度来加以诠释。在解决与公众利益攸关的社会问题上，依赖于公众权威，由公众投票解决，而不再像工业社会那样主要借助于市场的途径。公众的权利不再以个人属性为基础而依赖于全体成员。

（二）后工业社会公共行政的新模式：服务行政

从上述可以看出，在人类社会逐步进入后工业社会的历史进程中，社会面临着全方位的变革，特别是在社会治理领域，公共管理将迎来新的历史转型。正如贝尔所言：“后工业社会不是促进‘上层建筑’变化的‘下层结构’。它是社会的一个重要尺度，它的变化对于在社会上起仲裁作用的政治体制造成管理上的问题。”^{[1］（p．3）}“后工业社会的概念首先涉及社会结构方面的变化”，“社会结构的变化对政治制度提出了‘管理’问题”^{[1］(pp．18．19）}。在后工业社会，知识经济的发展、社会结构的变革、新的智能技术的不断创新，对于组织决策的发展都具有决定性意义。

回顾并展望人类社会的发展，社会经历了由农业社会（前工业社会）到工业社会的转变，现正逐步走向后工业社会。相应地，社会的治理模式也经由统治型社会治理模式演变为管理型社会治理模式，并逐步发展为服务型社会治理模式。作为其重要组成部分，行政的发展也将由统治行政、管理行政，最终走向服务行政。

农业社会的社会治理模式“统治行政”是建立在等级制、未分化的权力基础之上，突出表现了“权治”的特征。“政府的职能，或者说最主要的、最根本的职能就是统治，实现统治阶级的意志和利益。因此，整个社会事务的管理也主要表现为国家管理而不是政府管理。”“行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰。”^{[2］(p．16）}

工业社会的社会治理模式“管理行政”是在近代以来社会分化的总体历史趋势中，在权力分化、泛“契约精神”的形式民主与平等的基础上建立起来的，突出了“法治”的特征。这一阶段，国家的管理职能占居了主导地位，统治职能只能以管理职能的实现为基础，因而此阶段的行政具有了公共行政的性质，政治与行政实现了分化，政府成为了专门的行政部门。国家的政治部门已不再单纯是统治意志的代表机构，成为了社会公共利益的表达与代表机构，政府对社会公共事务的管理越来越成为国家政治生活的中心内容，管理成为公共行政的目的。

后工业社会的社会治理模式是“服务行政”。这一阶段，国家重新回归社会，成为社会之中的公共机构，在相互矛盾和冲突的具体利益之间代表着普遍的公共利益。国家“不再是凌驾于社会之上的组织实体，也不再是以强制性的力量为依托去谋求整个社会总体性的实现，而是作为根源于市场经济需要的公共领域而存在”^{[3］（p．33）}。进入后工业社会，社会自治将作为一种普遍的社会治理方式，成为服务型社会治理体系的一个重要组成部分。总体上，社会呈现出“非中心化”的网络结构，整个社会在公共管理形成多中心局面，政府作为众多公共管理组织中的一员，同其他组织在同一的法律制度框架下展开竞争。原先国家与社会的分离将在政府与社会组织的“竞争伙伴”关系中走向一体化。

在这一治理体系中，建立在普遍信任基础上的普遍的“合作关系”将取代工业社会的“契约关系”，成为公共管理主体间最为普遍的关系纽带。而以伦理精神为主导、以权力和法律为支持力量的新型伦理关系，将成为公共管理活动中主体性的价值关系。此时，整个治理体系中，民主与平等真正实现了形式合理性与实质合理性的统一，伦理精神回归，“德治”成为了最为突出的特征，公共行政由管理行政发展为服务行政。

这一阶段，“国家的行政体系……在客观制度或体制的设置上体现了为公众为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴涵着时时处处从公共利益出发为公众为社会服务的强烈愿望”^{[3］（p．43）}。在公共管理中，控制关系日渐式微，服务关系日益生成。在公共管理组织内部的管理中，虽然仍保留着众多的权力因素，但已被统御在服务精神之下，从属于服务精神而成为公共管理组织实现社会治理的必要保障。在公共管理组织的社会治理活动中，权力因素越来越丧失其存在的合理性，在制度化的伦理精神实现和存在的社会条件下，政府及其行政人员在公共行政的运行、发展过程中，将以公民至上的理念，积极回应公民需求，在充分实现了伦理自觉的公共服务中，以公共利益的实现为目标，更为积极主动地为公众提供优质、高效的公共服务，而公众则对于这种服务给予积极的合作。

二、后工业社会服务行政的基本特征

服务行政是以服务精神为核心价值观，着眼于社会公共利益，以服务为根本目的，引导和管理社会公共事务，以向社会公众提供优质、高效的公共服务为功能取向的公共行政模式。服务行政作为后工业社会主导的行政模式，它是从工业社会的管理行政发展而来的，但又实现了对管理行政的全面超越，其不断显现的特征充分反映了这一领域后工业社会总体的发展趋势。服务行政应包括以下基本特征：

（一）服务精神的充分张扬。农业社会的统治行政以强制性权力为凭借，突出地反映出“权治”的特征，政治与行政一体，行政具有明显的政治统治的性质。到了工业社会，在政治与行政分离的基础上，管理行政形式合理性的公共性特征使其突出了管理的特质。但政府职能定位依然以控制为核心，只不过是以法律的控制取代了权力的控制，政府的权力在一定范围内受到了严格的限制，在职能上更多地表现为对公共事务的管理。而后工业社会总体上是服务的社会，服务的理念与精神随着社会的发展在各领域不断延伸、渗透并展现于具体的行动中。对公共行政而言，在社会发展层面上，随着知识经济的发展，知识型组织日益拓展，表现出鲜明的自律性，社会自组织管理能力不断提升，不需要政府过多地进行微观干预；信息技术的迅猛发展，又为政府对知识型产业组织的有效监督和控制提供了愈加便捷的技术支持，政府可以节约更多的时间、财力和人力，以更好的精力和更多的资源投入到为社会公众的公共服务方面。同时，在这一历史阶段，政府已实现了与社会的完全融合，本质上已真正成为普遍的公共利益的代表。谋求公共利益，为社会公众提供优质高效的服务，成为政府内在的价值追求。此时的社会治理也已实现了“法治”与“德治”的融合、统一，随着“德治”理念的深入及不断完善的制度化追求，在政府管理内部实现了伦理精神的张扬，行政组织及其人员必将秉持着充分的服务理念与精神气质，在高度的道德自律前提下，更为积极、主动地为社会和公众提供更好的公共服务。

在后工业社会，社会整体“非中心化”的网络组织结构也将以普遍的信任与合作关系为公共服务的展开提供更为和谐、高效的组织关系平台。服务精神的充分张扬，必将成为后工业社会服务行政最为突出的特征。

（二）形式合理性与实质合理性相统一的公正导向。农业社会的统治行政在维护统治阶级的根本意志与利益的前提下，对于公众而言难以有真正的公正，在特定时期政治实践中的一些惠民之举，作为“权谋”、“策略”，仅仅是为了缓和突出的阶级矛盾以维护阶级统治的手段。工业社会的管理行政中，公共行政的一切目标追求最终都要服从和服务于效率的价值取向。此时，名义上也存在着对所谓社会公正的追求，突出公共精神，形式上还以法律、制度赋予其存在的合理性，但在财产及生产资料私人占有的根本前提下，管理行政在效率目标的追求中只能是以制度化的方式让某一部分社会成员的利益得到实现与满足。而后工业社会重新将实质的合理性放到了第一位，重视社会成员的自主、创新及相互间的感情交流，凸显人的作用，彰显对人性及人的价值的追求。在公共管理领域，政府在充分张扬的服务精神的引领下，作为普遍的公共利益的代表，在“非中心化”的社会网络结构中、在同一法律制度框架下，同众多的公共管理组织既展开竞争又进行着广泛而普遍的合作，他们的共同目的都着眼于普遍的公共利益的实现。此时，政府对效率的追求，不再成为公共行政最终的追寻目标，它已经让位并服务于对社会公正与公平的追求，同时，服务行政也将在进一步完善法治的前提下，强调法治与德治的有机结合，真正实现公正导向形式合理性与实质合理性的统一。

（三）公民本位而非政府本位。农业社会的政府在社会治理中，以强制性权力为支撑，实现对社会的强力控制，它的突出表现就是官本位，即政府本位。到了工业社会，管理行政褪去了阶级统治的显性外衣，突出表现为对公共事务的管理。但在公共行政内部，等级化的秩序依然存在，官僚行政依然靠强制性权力实现对整个社会的有效控制。在社会的整体结构中，政府依然处于中心位置，管理行政仍鲜明地表现为政府本位的特征。而后工业社会的服务行政在本质上是公民本位的，公民利益的最大化将成为政府工作首要关注的价值追求。在后工业社会，人民真正成为了公共权力的唯一合法拥有者，政府作为公共权力的代理人，必须真正按照公民的意志办事，为公民的利益服务，以体现公民作为国家和社会“主人”的基本法律地位。在“非中心化”平等的社会网络结构中，剔除了政府权力的中心主义，实现了政府与社会公众双向的沟通与交流，政府积极主动地回应公民的要求，公民以主人翁的身份积极主动地展开与政府的合作，在彼此信任、和谐共进中推进社会公共利益的实现。

（四）充分的开放性。农业社会统治行政的权力体系是一个完全封闭的空间体系，除在统治阶级内部存在一定的开放性外，被统治阶级完全被排除在权力的空间体系之外。到了工业社会，管理行政虽表现出一定的开放性，公众的民主参与也以一定的制度化形式具有了某种合理性，但由于等级化的官僚行政对公共事务的垄断、政府与社会公众间信息的不对称等，都使得公共行政体系依然以封闭性作为总体的特征。而后工业社会的服务行政，则是一个完全开放的体系。这种开放性首先根植于其“非中心化”的网络结构。这一社会结构，构筑起一个多元治理主体平等合作的结构空间。在这一空间里，对于公共事务的治理，政府已不具有垄断性地位，只是作为一个平等多元的治理主体中的一员存在。公共事务的治理尤其是公共政策，只能在政府与其他治理主体的互动中，以普遍的信任为基础，在彼此公开、坦诚的合作与对话中达成。这一开放的结构特征，使得公共事务的治理更具有民意的基础，充分张扬了民主的价值与公共的精神。公共政策不再建立于“独白式的对话”基础上，而是以公众的广泛参与为基础。同时，信息技术的迅猛发展，打破了政府的信息垄断，改变了政府与公众间的信息不对称局面，利于政府的公开与透明以及公众对政府的有效监督。另外，后工业社会的发展开启了一个经济全球化的时代，面对全球性问题，公共行政必须以完全开放的姿态，在国家间、各公共治理主体间展开充分的协商、协调与合作，以促进人类的共同发展。

（五）法治与德治的统一。农业社会的统治行政整体表现为“权治”的特征，法治是服从于权治的。在权力关系中，权威的一方也会提倡道德并在行为上表现出道德的特征，但道德只是作为权威的补充，在权威的作用力与道德选择发生冲突时，道德选择必然让位于对权威的绝对服从。到了工业社会，管理行政则突出表现为“法治”的特征，整体的社会秩序被牢牢地控制在法律制度的框架内。法律作为约束政府的重要工具，使政府表现为有限政府与责任政府。此时，法治并不完全否定权治，但在领域、规模及发挥作用的途径方面对其进行严格的限制。但此时的法治与德治是不完全相容的，在管理行政中，法治秉持“价值中立”的原则，在治理手段与制度安排中则表现出了对道德的排斥。只有到了后工业社会的服务行政中，才真正实现了法治与德治的统一。此时，“法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一以服务精神的形式贯穿在全部公共管理活动之中”^{[3］（p．100）}。

服务行政以服务为宗旨，要求管理主体自觉地为管理客体提供服务，它不再仅仅依靠于外在的权力或法律的规约，而以内在的伦理精神为动力，用道德的力量“促使他把他人融入到自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看做为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放在为他人的服务之中”^{[3］（p．103）}。在制度安排上，突出了道德的因素，把法治与德治统一起来，在全社会生成了道德规范体系与伦理机制，并希望“通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬伦理精神，使整个社会实现充分的道德化”^{[3］（p．103）}。在此，“法律和道德就不再是工具，而是一种社会活动和社会生活的模式，也是社会生活的基本内容，甚至可以看作是人的本质”^{[3］（p．103）}。

综上，在人类社会的历史进程中，后工业社会虽然刚刚拉开帷幕，但已释放出巨大的能量。以服务精神为特质的服务行政在后工业社会的进程中，必将在变革与创新中不断完善，引导整个社会不断进步与发展。

参考文献：

［1］［美］丹尼尔•贝尔.后工业社会的来临——对社会预测的一项探索［M］.北京：商务印书馆，1985.

［2］张康之，李传军.公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［3］张康之.公共管理伦理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.

［责任编辑：岳 林］