城乡基本公共服务均等化研究

摘 要：近几年来，我国城乡之间基本公共服务的不均等越来越引起人们的关注，实现城乡基本公共服务均等化已成为我们必须解决的问题。而转移支付作为实现城乡基本公共服务均等化的主要途径，虽然规模巨大，却在均等化方面收效甚微。本文从我国城乡基本公共服务的巨大差距出发，研究我国转移支付在城乡间均等化效果不明显的原因，提出通过转移支付结构的优化和提高农村转移支付资金的使用效率促进城乡基本公共服务均等化的实现。

关键词：基本公共服务；均等化；转移支付

近几年来，城乡基本公共服务的不均等日益引起人们的关注。2005年我国名义城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，如义务教育、基本医疗等因素考虑在内，其实际收入差距已达到5～6：1。按照这个分析，基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响约为30—40%。从农村的情况看，农村贫困群体难以获得基本的公共服务，造成广大老百姓看病贵、看病难、学费高、上学难等情况，直接导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障。严重的城乡公共服务不均等会威胁到社会公正的理念。提高农村的基本公共服务水平，逐步实现城乡基本公共服务均等化，是我们必须解决的问题。

一、城乡基本公共服务均等化的涵义

城乡基本公共服务均等化，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的基本公共服务。即不论居民是居住在农村还是城市，都有平等的获得享用政府提供的大致均等的基本公共服务的权利。笔者认为，对基本公共服务的范围界定不能过于宽泛，在目前财力水平下实现大量基本公共服务的均等不切实际，也不能过于狭窄，需包括民众最为需要、最重要的公共服务。基本公共服务应该是与每个社会成员息息相关、每个社会成员都应享有的、为人民生活所必须的公共服务，由于基础教育、公共医疗卫生和社会保障在城乡差距巨大，许多地区的农民的饮水、用电、出行等许多事关衣食住行的问题还没能解决，笔者认为现阶段的基本公共服务应包括基础教育、公共医疗卫生、社会保障和基础设施建设四个方面。

二、我国城乡基本公共服务供给的现状

我国城乡基础公共服务水平很不平衡，农村公共服务严重短缺。备受关注的教育、卫生问题，社会保障、基础设施等基本公共服务在城乡间供给不均问题非常严峻。

基础教育方面，财政拨款是城市基础教育发展的主要资金来源。农民则成为农村基础教育的主要负担者。2001年，我国城市小学的生均经费为1483.98元，而同年农村小学的生均教育经费为797.6元，城乡生均经费对比为1.86：1；医疗卫生方面，国家对治疗服务拨款的80%用于城市医疗机构，目前，占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，城乡之间医疗卫生资源的配置严重不均。我国城乡之间的卫生机构床位数和卫生技术人员数的对比都已经超过了2：1；城乡社会保障的差距显著，一是保障范围的不同，城市的社保项目比农村要全面的多。另外是保障水平的差距，2003年城镇人均社会保障支出达1612元，农村人均社会保障支出为16.7元，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的96倍多；基础设施的差距，虽然近些年国家大了对农村基础设施的支持力度，但相对于城市完备的公共设施，农村的基础设施建设仍很落后。2005年农村的自来水普及率仅为61.32%，2006年，我国农村还有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路，有近1万个乡镇、30万个建制村不通沥青路和水泥路。

三、转移支付与城乡基本公共服务均等化

大多数国家的政府把提供基本公共服务作为自己的基本职责。基本公共服务的均等化是政府义不容辞的责任。转移支付作为实现基本公共服务均等化的主要途径，与基本公共服务均等化有着某种必然的、内在的联系。转移支付就是为了解决中央政府和地方政府之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡产生的。财政转移支付的最终目标就是实现各地公共服务水平的均等化，实现基本公共服务均等化的主要途径就是转移支付。特别是在我国农村基本公共服务水平明显落后的条件下，由于县乡两级财政是提供农村公共服务的主体，中国县乡两级政府共同提供大部分重要的公共服务，是最重要的政权级次。而这两级政府的自有财力却很薄弱，提供公共服务的主要资金来源就是上级政府的转移支付资金。在我国的城乡基本公共服务均等化过程中，我们重视并努力发挥转移支付的均等化作用至关重要。

四、我国转移支付在城乡基本公共服务均等化未能发挥作用的原因分析

1.我国转移支付的结构影响了均等化作用的发挥

我国现在的转移支付有税收返还、原体制补助、一般性转移支付、结算补助和专项转移支付5种方式。由于原体制补助是分税制改革之前遗留下来的不合理的应该取消的方式，年终结算补助所占比例较小，我们主要分析其余三种转移支付方式的均等化效果。

(1)税收返还占了很大的比重，1994年我国税收返还占到转移支付总额的75.4%，之后比重虽然不断下降，但直到2005年，税收返还在转移支付中的比重为36.1%，与其他转移支付方式相比仍然是最大的。

我国的税收返还是具有逆均等化作用的。因为税收返还是按基数法计算的，在地方政府上缴的资金的基础上按一定比例返还给地方，因此，越富裕的地方上缴的数额越大，得到中央政府的返还也越多，形成了“富者愈富，穷者愈穷”的“马太效应”。税收返还的规模越大，城市得到的份额就越大，农村得到的支持就越少，其逆均等化作用就越大。

(2)我国一般性转移支付的比重很低。虽然一般性转移支付的规模在不断增大，但相对规模依然很小。在国外均等化转移支付占总转移支付的比重在50%左右，但在我国，1995年一般性转移支付占转移支付资金总额的比重不足1%， 2006年一般性转移支付的绝对规模达到了1527亿元，但也仅达到总转移支付的11.3%。

在我国，一般性转移支付是真正具有均等化意义的转移支付方式，大部分一般性转移支付资金分配到了农村地区、老少边穷地区。它的计算方法与其他的转移支付方式不同，采用因素法，一般性转移支付资金按照公平、公正，循序渐进和适当照顾老少边穷地区的原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。

(3)专项转移支付在我国的转移支付中也不小，2005年我国专项拨款占转移支付总额的比重为30.7%，是仅次于税收返还的转移方式。

规范的专项转移支付具有均等化作用，但我国的专项转移支付存在许多问题限制了其作用的发挥。我国的专项拨款的分配缺乏科学依据和标准，存在“跑部钱进”、 “人情款”等人为性、随意性问题。在这种情况下，农村往往缺乏发言权和竞争力。事实证明，专项拨款大都流入了城市，而农村地区得到的专项拨款很少，违背了公共服务均等化的初衷；我国的专项转移支付中有相当部分是有条件的拨款，需要地方拿出一部分配套资金。在这种情况下，越是需要资金的贫困地区越拿不出配套资金，在争取该项转移支付时缺乏竞争力，而相对发达的地区却能得到转移支付，进一步拉大了城市与农村地区的差距。

总之，我国的转移支付的结构是不合理的，具有逆均等化作用的税收返还占了最大的份额；真正起到均等化作用的一般性转移支付由于所占比重太小，均等化作用微乎其微；而本来能够起到均等化作用的专项转移支付由于问题太多导致其均等化作用的丧失。事实也证明，我国的转移支付的均等化效果并不明显。

2.农村地区转移支付资金使用效率低下也拉大了城乡基本公共服务的差距

农村获得的转移支付资金比城市少，加之农村转移支付资金的效率低下， 这样缩小城乡间基本公共服务的差距更加困难。首先是无条件的转移支付，这些转移支付资金不规定使用方向，地方政府有很大的自主权。从理论上来说，地方政府接受的无条件拨款应该用来提供民众最为需要的公共服务，但由于我国转移支付监督体制的落后，给某些地方政府使用“黑洞”创造了条件。在各种考核指标、政绩证明等因素的影响下，政府官员更热衷于一些“达标”、“升级”项目，而并非民众所需的项目。由于农民被排除在公共项目的决策、监督之外，无法反映自己的意见，相当部分的转移支付资金用于维护政府机构的运转，使本来就落后的农村基本公共服务供给雪上加霜，拉大了与城市的差距。对于专项转移支付，由于中国专项转移支付的规模庞大，项目繁多，造成管理上的困难。2005年的中央部门预算执行审计情况及财政资金专项审计发现18个部门挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金7.02亿，用于本单位办公楼等基建项目建设1.39亿元，用于日常经费开支和其他项目支出5.63亿元，充分暴露了专项转移支付监管不力。本来用于农村基本公共服务的专项拨款就有限，效率低下，再经过挪用和挤占，农村基本公共服务建设的专项资金就更加捉襟见肘。

五 、完善转移支付实现城乡基本公共服务均等化

1.优化转移支付结构，促进转移支付均等化作用的发挥

第一，取消税收返还。但我们应该看到，税收返还的规模巨大，又是维护地方利益的，贸然取消必然引起地方的不满。因此我们应分步实施，逐步到位。我们可以设定一个过渡阶段，在此过渡期内保持现行的税收返还的运作方式不变，每年从中央给地方的税收返还中拿出一定的比例，作为一般性转移支付资金的来源。刚开始时可以适当的确定一个较小的比例，如5%，以减小地方的阻力，之后逐年增大比例，直至最终取消。把税收返还逐步调整到一般性转移支付中，势必会使一般性转移支付规模有显著增长，增大转移支付的均等化效果。

第二，增大一般性转移支付的规模，提高其在转移支付总额中的比重。必然会提高转移支付在城乡之间的均等化效果。我国的一般性转移支付是中央从每年的收入增量中拿出一部分用于调整地区间的利益分配格局，这种增量调节直接导致了一般性转移支付规模过小。因此，要增大一般性转移支付的相对规模，必须改变增量限制，才能使政府为均等化转移支付提供足够的资金。

第三，整合现有的专项转移支付项目，使专项转移支付资金更多的用于为农村地区提供基本公共服务。专项转移支付也应按照公式化的方式公开、透明的发放，从源头上杜绝“跑部钱进”现象。并且，上级政府的转移支付应注意向农村的倾斜。另外，对于极度贫困地区，要取消配套资金的限制，直接为落后地区提供财政支持。这样，可以使相对贫困的农村地区获得更多的转移支付资金，提高农村的基本公共服务水平，促进城乡基本公共服务均等化的实现。

2.加强对农村转移支付资金的监管，提高资金的使用效率

第一，把农村转移支付资金的使用纳入县级政府的预算当中，我国的税收返还等转移支付资金的使用是纳入了预算当中的，但专项拨款并未纳入预算中，很难受到人大的监督。所以下一步我们要把整合的专项拨款纳入政府预算中，以加强人大和群众的监督。这样就能有效的防止转移支付资金的挪用，使转移支付资金更好的用于提供农村基本公共服务。

第二，建立转移支付资金的绩效评价机制，确保转移支付资金的使用效果。设立一套科学合理的指标体系，组织专业小组，聘请专家，对转移支付资金的具体用途、数额和达到的效果进行评价，并负责向公众公布评价结果。

第三，强化对专项转移支付资金项目的审核，确保把有限的转移支付资金用在“刀刃”上。基于我国城乡基本公共服务非均等化的严峻形式，在国家财力有限的情况下，应把保障农村社会稳定和农民基本生存需要放在优先地位，提供农民最为需要的基本公共服务，实现城乡基本公共服务均等化。

(作者通讯地址：山东大学经济学院财政学专业2005级硕士研 250100)